张建刚译
内容提要：文章主要讨论应对危机的制度变革的方式。通过缓慢而痛苦的干预和摸索，欧洲中央银行为濒临崩溃边缘的欧洲金融和银行系统创造了新的政策空间。但是，承诺实施紧缩和大幅削减政府支出使实现更强大联盟的目标比以往任何时候都更加渺茫。本文主要考察出台特别决议的制度优势和缺陷。文章还对照加拿大在1960-2000年间的长期宪法战中出台的特别决议进行了比较分析。最终，渥太华的战略使加拿大联邦的权力更加分散，也更加脆弱。尽管通过巨额的不断的公款紧急救助，欧洲资本主义得以继续存在，但是欧元区经济在不久的将来会面临某种崩溃的局面是很明显的了。
关键词：欧盟一体化全球金融危机制度设计缺陷比较危机管理治理公共政策欧洲战略选项
当前的状况
对发韧于2008年的欧洲金融危机进行一个透视分析是非常重要的。我们可以通过提问几个重要问题展开分析。到目前为止，我们了解到，这些重要问题涉及欧盟的制度差异、创新过程、设计缺陷和欧洲中央银行（ECB）的中枢功能等方面。这里最关键的是各国中央银行的一致干预，这使全球资本主义免于崩溃而获得了生命保障。欧洲中央银行、美联储、日本银行和英格兰银行在全球金融市场不断地进行干预，这些干预包括量化宽松、发放巨额贷款救助银行、紧急救助主权债务，据估计高达八万亿美元的纳税人的钱已投进去了，而且账单还在继续高涨，但完全计算出所付的成本还有待时日。当前的情况非常复杂，欧洲中央银行这种“渐进战略”所带来的问题总是比答案多。本文接下来将要考察出台特别决议这种制度安排所具有的有效性和局限性。并指出，尽管通过巨额和不断的紧急救助使得欧洲资本主义得以存活下来，并取得了一些成就，但在不久的将来，欧元区经济将面对某种崩溃，这种最糟糕的情形已逐渐明朗化了。相比之下，使联盟更加强大的目标变得更加遥不可及了。
渐进战略：各国首选但昂贵的选择
很多年前，一位卓越的经济学家查尔斯•林德布洛姆写了一篇非常形象的关于渐进战略的科学的文章，它为初级工具主义进行辩护。他认为，政策精英在选择时对所选择的工具只抱有有限的信心是合理的。当然，当单个的管理者的行动能和其它管理者的行动协调起来时，就会有一个更好的决策效果，但这一协调过程经常被打断。管理者并不是具有教科书上所讲知识的理性的行动者，因为他们并不了解全部的现实替代方案。实践者都是短期主义者，因为在最好的情况下，“他们也只能期望达到部分目标”（林德布洛姆，1959，80）。政策陷阱是指，政策精英的政策选择范围被锁定，他们不断地重复他们熟悉的和经过考验的程序，并先入为主地选择他们最了解的政策工具。他们依赖于过去按部就班的方法，避免为解决复杂问题而进行根本性的变革。这样做的缺点就是，难以找到这次灾难的根本原因，也难以提出摆脱这次危机所需要的结构性改革方案。
大多数专家认为欧盟并没有一个事先准备好的方案来处理银行和主权债务的紧急情况，也没有一个故障安全保护机制来管理这么大规模的银行和主权债务危机，同样也没有计划来应对持续增加的银行失灵，更没能预料到需要在西班牙、爱尔兰、葡萄牙、希腊、塞浦路斯和意大利进行紧急救助。与此同时，法国可能就是下一个救助对象。紧急救助并不简单是一个制度设计中的不可分割的部分。西蒙•约翰逊已经展示了把实际经济和符号经济脱节后导致的后果。自从20世纪90年代以来，对金融市场放松管制已经成为公共政策的基调。在欧盟，一个实际经济与符号经济脱节的扭曲效果就是产生严重的经济比例失衡问题。银行业是如此集中，以致变得太大而难以管理。欧盟已经设法通过欧洲中央银行创造新的政策空间来克服银行和主权债务危机带给它的震惊和痛苦，这样做是很有必要的，也得到了德国的支持。
欧盟的电话银行（UBERBANK）和紧缩救助计划包
历史学家无疑将确认，是欧洲中央银行作为救助银行的统一干预，才把欧盟从崩溃的边缘拯救了回来，而不是任何其它行动。国际货币基金组织金融稳定部门的负责人说，他们做了绝对必要的事情。现在他们不得不修复金融制度，并处理廉价货币带来的意外后果（(Giles 2013a)。欧洲的经济展望已经有二十年没有这么悲观了。
欧洲经济的停滞很明显是由于强加给欧盟成员国经济上的紧缩措施和大幅削减政府支出导致的。在南部欧洲，中小型企业无法获得银行贷款，尤其令人担忧。除非再融资的利率进一步下降，否则，令人担忧的经济就仍然会陷入衰退的泥潭，新的就业机会的出现也将成为泡影。欧洲中央银行没能很好地履行其职责来结束各自为政的借贷利率问题，它在2012年秋天曾宣称引入《直接货币交易计划》是合理的，并将结束上述状况。这一计划拯救了欧元，但却使欧洲南部的外围经济体深陷麻烦之中。
欧盟正在经历乏力的增长和史无前例的失业潮——特别是30岁以下人员的失业猛增。据估计，在西班牙、葡萄牙、塞浦路斯、爱尔兰、法国和英国的30岁以下人中，几乎50%没有工作。在西班牙，190万家庭是零就业。西班牙的失业人口突破了600万，创造了新的记录。法国的失业人口也突破了320万的界线。2012年，德国总理安格拉•默克尔再次建议德国提高借贷率，至于欧元区的外围经济，她建议欧洲央行增加流动性使中小企业能够得到贷款。她这样的评论，是在经济条件不断恶化和成千上万的欧盟居民遭受经济折磨的语境下做出的。然而，在经济复苏之前，失业人数是不可能下降的。此时，危机管理正在制造一个双重速度或多重速度的欧洲，有证据表明，政策失误将会导致更加困难的局面。
自2008年以来，欧盟已经经历了紧缩之火的洗礼，但欧盟却比以往更加分裂，并且南北欧之间的深层次的结构性危机更加明显了。四个最痛苦的欧元区成员国的债务水平持续高涨。葡萄牙正在接近并将超过意大利成为第二高债务国。爱尔兰、西班牙和葡萄牙看到，自从把《财政协定》中的紧缩政策（合法地限制预算赤字的规模）奉若神明以来，这些国家的债务水平就不断增高。
阿瑟•唐纳警告到，财政紧缩使大多数的欧洲国家的债务变得更加糟糕。国际货币基金组织预测的结果也是，政府债务将继续比今年和明年的经济增长得更快(Donner 2013)。欧盟委员会主席若泽•曼努埃尔•巴罗佐承认，现在欧洲已处于紧缩极限附近(Spiegel and Ehrlich2013a)。法国的债务占它的国内生产总值（GDP）的80%多，而意大利则超过了它的GDP的125%。欧洲央行的紧缩政策与创记录的低利率结合起来的即时效应就是，即使法国能够以最低利率借款，而且西班牙的借贷成本已经下降，但两国仍然会遭受失业潮，因为紧缩政策已经使它们深陷衰退之中（见图1）。
图1：紧缩政策的严重的债务陷阱
来源：转引自唐纳（2013）
小政策措施的功能及其局限性
随着欧洲深陷麻烦之中，日益不安的欧洲公众正在为主权债务危机和银行破产危机埋单，就像在这里所写的那样，更多的大戏正在上演。卡门•莱因哈特（Carmen Reinhardt）与肯尼斯•罗格夫两位教授在合着的《史无前例：八百年理财不善苦果今尝》这本开创性著作中指出，欧洲就像全球其它地方一样，正处于一个10-15年的衰弱的、缓慢的、走走停停的复苏周期之中，在这一时期更多的动荡可能会不断出现。欧盟的政策教训是，进一步的紧缩将使欧元区离它的经济增长最高水平更远(Hallett 2013)。其次，虽然通货膨胀率很低，但是消费者信心由于大幅的支出削减而遭受沉重打击。由于欧洲央行的政策基本上缺乏弹性，欧盟经济也处于低迷之中，紧缩措施和不切实际的通货膨胀目标妨碍了银行对日益加剧的衰退做出有效的反应。到目前为止，消费者信心还没有任何复苏的迹象。
国际货币基金组织警告到，金融环境的改善不得不通过消除潜在的不稳定性和促进经济复苏的政策行动来维持(Giles 2013b)。按照马丁•沃尔夫的观点，银行的工作就是在保持稳定的通货膨胀率的前提下确保经济活动维持在最高水平，特别是在经济形势正在恶化的情形下(Wolf 2013)。摆脱这样一个金融困境要比维持低通货膨胀率和实施稳定的紧缩政策困难的多。如果失业水平仍然保持在历史记录附近，暂时性的失业就有可能成为永久性的。法国如果没能降低它的债务水平，它可能要求进行主权债务紧急救助。愤怒的市民使宪法法院面临新的挑战，这可能导致由所谓的国际货币基金组织、欧洲央行和欧盟委员会三驾马车谈判达成的紧缩方案流产。2013年4月葡萄牙就发生了这一幕，原来建议的紧缩方案流产了，不得不按照宪法法院的决定来重新谈判。因为，在原来的方案中，政府没有能有效保护公共部门雇员的养老权利。欧洲三驾马车的精英管理者还有很多问题有待解决。即使管理最好的德国银行也需要重组、救助、兼并，实际上，改革还没有真正认认真真地开始。货币政策自身并没有效，他们不得不辅助以其它措施和政策，如：构建一个有更高资本标准而更富有弹性的金融制度，实施能够有效地增加需求创造就业的宏观经济政策。
特别决议和政策创新：欧盟过去有过成功的危机管理策略，但这次却不同了
理论上讲，欧洲央行的反应不得不理解为是一次在非正常时期的非线性干预。像欧盟这样的超国家体通过特别决定的危机管理和不停的政策创新已经渡过困难期。当前的金融危机是半个世纪以来涉及超过6亿居民所面临的最大的生存挑战。在过去，不停的创新拯救了欧盟，但今天，这可能是一个“黑洞”，成为错误的过程驱动管理策略。在作为煤钢共同体的早期，欧洲共同体设法应付过去历史上的每次危机，并进入一个新的发展阶段。在午夜前两分钟，它还在进行制度建设和创新活动。1997年的《稳定与增长协定》就是另一个在匆忙中制定政策的例子。它的近期目标是通过采用严厉的措施迫使结构性赤字遵守金融纪律，从而纠正这失衡状况。但是，当法国、德国、意大利等国反复地难以达到规定的不超过3%的赤字目标要求时，协定陷入了混乱中。作为回应，欧洲央行在这个令人震惊的集体责任制失败的例子中，不再坚持原来的一些原则。甚至在2013年，法国、荷兰和意大利也将难以达到3%这一门槛。
欧洲政府间协定规定外围国家，比如意大利，每年要偿还价值超过（GDP）2%的债务。这就要求他们至少要用一代人的盈余来偿还债务。但是，有人惊奇地发现，在异常的情形下，《财政协定》中限制预算赤字的原则可以在某种程度上进行改变。在2013年，法国债务水平降低之前，德国曾给了法国一年债务宽限期，这样做是有政治动机的。德国官员不想在大选刚结束几个月之后，就挑起法德之间的争吵(Münchau 2013)。这样的临时决议进一步强化了南北欧之间在管理上的分水领，并成为一体化危机中的一部分，这使得欧元区经济发展速度呈现很大差异。法国、意大利、爱尔兰和葡萄牙等成员国在谈判中涉及的条款差异很大，偿还债务的时间表也大不相同。为什么是这样呢？
欧洲央行开始行动起来，并突破（避开）欧盟的宪法限制条件
作为应对危机最重要的玩家，欧洲央行出乎意料地没有发挥它的领导作用。根据欧盟运作条约第125款和第123款，欧洲央行被禁止成为最后贷款人(Braun 2013)。2008年，雷曼兄弟公司轰然倒塌后，围绕这样的限制条款找到了一个创造性的办法就是保罗•克鲁格曼所称的非常时期的“规则变通”。欧洲央行对使爱尔兰、葡萄牙、西班牙、希腊、塞浦路斯和意大利的经济陷入困境的主权债务危机的干预，成为一个转折点。在2011年，欧洲央行给商业银行提供了无条件的三年期贷款，然后还创立了一个债券购买计划。欧洲央行连续的干预促使欧盟生存下来了，但是也为此付出很大代价，欧盟在政治方面遭到严重削弱(see Table 2)。经济没有增长，打造一个强有力的欧洲联盟是不可能的。在第三年，国际货币基金组织已经下调了预期，认为欧盟经济复苏将是缓慢的。国际货币基金组织总裁克里斯蒂娜•拉加德警告有三种速度的复苏，一些国家复苏得比较快，一些国家在慢慢地好转，而其它一些则还深陷麻烦之中。直到2012年，拉加德还公开地要求国际货币基金组织与商业银行、欧盟委员会和德国保持距离。虽然，银行联盟是否能够或者说如何产生还不明确，也会面临默克尔的反对，但它将会分散风险，并将欧盟变成一个更加强大的联盟。如果最终目标是欧盟重获新生并变得更加强大，许多欧洲人对当前的经济复苏和制度改革的评价将是暗淡的。
Figure 2.A Massive Keynesian-Style Rescue Efforts by Central Banks
Source: Giles (2013c).
欧盟没有一个可行的政治方案能够存活下来吗？谁掌握真正的权力呢？
前景渺茫是由于欧盟内部的严重分裂和它的治理结构的难以发挥作用导致的。各国政府想要更多做决定的权力，成员国都不想由另一个像布莱尔或前欧盟委员会主席雅克•德洛尔这样强有力的人物来掌控一切。欧盟委员会曾经是德洛尔领导下欧盟的权力中心，现在权力已经转移到欧洲理事会，在这里成员国希望确实能够在确定重大问题的议题上发挥更大影响力。从制度上讲，现在权力已分成几份，就在几个相互竞争的决策中心之间分配，他们是——欧盟委员会主席巴罗佐、首任欧洲理事会常任主席赫尔曼•范龙佩、欧洲议会议长马丁•舒尔茨和欧洲联盟法院（ECJ）。欧盟的经济目标曾经就是为非常明确的政治方案服务，因为欧洲一体化的意图就是要打造、拓展、塑造“一个真正的政治共同体”。政治方案由创始成员国决定，按亨利•保尔•斯帕克的话来说，“这是一个更大的政治革命的第一阶段” (Maas 2008, 584)。目前，欧盟有27个成员国，并且波罗的海国家正在排队等候加入，但是这不再是一个明确的强制的政治方案。欧洲需要超越死钉默克尔的传统自由主义的作法，而要在它的居民中建立起对欧洲的忠诚感和责任感(Ryner 2013)。欧洲的第一要务是要维持稳定的就业和确保未来的安全。紧缩政策已经重创了欧元区的社会市场，因为实际经济状况正在持续恶化。就像雅克•德洛尔尖锐指出的，“爱上共同市场是很难的” (Maas 2008, 584)。欧元区中的南部欧洲、北部欧洲和很多前苏联阵营中的成员国之间的社会经济分裂变得越来越大，这使本来就一团糟的治理更加混乱。没有人会感到惊奇，这个共同体将永久性地处于危机之中，也没有能力为它的未来做出艰难的决定。
实际的交易人德国并不打算对欧洲的金融制度进行根本变革，从而允许欧洲央行直接借钱给政府。德国的财政部长警告，目前设立救助基金和欧盟紧急救助机构的提议需要修改以前的《里斯本条约》，或者使节使这一重要的动议能够成为法律。如果不需要数年才能生效，这个两阶段过程也需要花费数月。德国民众和它的政治精英仿佛都一致反对对陷入麻烦的欧元区国家实施紧急救助，因为这些措施会违反现在的条约限制条款。因此，目前为止，银行是否将拥有法定权力成为一个共同的强有力的权力集中的管理机构还有新的不确定性。德国已经在紧急救助计划这一影响深远的规制改革上放缓了脚步。如果欧洲央行打算把欧洲最大银行的监管权集中起来，那么，到目前为止现存的欧洲内部之间的协调是不够的，实现有效地合作要求得更多。
例如：欧洲央行需要保护那些在《贷款融资计划》下获得降低借贷利率贷款的成员国免于损失。但是，并没有协议说明应该如何做。在艰难的改革进程中，大量的技术问题和政治问题依然悬而未决。一旦2013年默克尔赢得大选，德国可能在苛刻的紧缩目标上软化立场，并会不太支持欧洲央行的传统政策。自从2008年金融危机使欧盟经济挂上倒档以来，她就是一直是“铁娘子”。专家们解释到，她根深蒂固地反对欧洲央行扩大权力的立场开始软化了，这主要由于金融危机击垮了很多银行并把成员国的经济推上了破产的边缘的实际原因。对于全欧洲三千万的失业者来说，德国的选举不可能改变什么。公共支出的缩减、经济增长的放缓、更多紧缩政策的出台将使2014年的经济进一步紧缩。
欧盟多方面监管失灵
主权债务危机把很多神话炸得粉碎，这些神话包括：欧洲监管制度的优越性、治理结构的重要性和与欧盟社会市场相联系的正的外部性。与奥巴马政府快速的干预和对银行和准银行进行的大规模救助相比，欧盟所做出的反应仅仅算得上及格而已。虽然在最后，欧洲央行行长马里奥•德拉基承诺无条件地动用欧盟的资源防止危机的蔓延。德国、瑞士、荷兰和英国的“A”级银行投资了数十亿欧元来购买次级债和其它风险很高的资产，这已经严重影响了它们的资产负债表，而欧洲人还是没有充分吸取这些教训。欧洲人相信他们的监管安全网络能够使他们的金融体系不会发生危机，但结果证明，这只是幻想而不是事实。大量的遭受损失的银行没能通过布鲁塞尔要求的关于清偿能力和稳定性的“压力测试”，这震惊了欧洲的民众，也在欧洲政治精英与普通大众之间打入了楔子。强加的严厉的紧缩措施推动短期失业人数和长期失业人数不断创造新的记录。经济增长受到严重阻碍。欧元区的很多国家，由于受到不断攀升的借贷成本、不断恶化的资产质量、低利润率和破损的社会保障体系的影响，而步履艰难。国际货币基金组织警告，如果没有更多的改进，欧元区的金融状况将不断恶化，导致“金融不稳定性的事件将反复出现” (Giles 2013d)。可以肯定，经济不稳定的后果是由于紧缩政策这杯毒酒和监管失灵造成的。
第二个被粉碎的神话（虽然远没有消失）是，根据新自由主义的基本原理，不需要有一个自动保险机制来处理主权债务危机和全银行系统失灵的可能性。一旦金融系统发生崩溃，也没有充分的安全保障机制可供提供。《马斯特里赫特条约》的狂妄自大，已经导致人们对欧洲政体的基本可行性提出了疑问。成员国想保留本国的标准和一些惯例，而同时支持（在理论上）金融制度实现超民族国家的真正的转型。随着反紧缩阵营的在遭受危机打击的欧洲出现，纪律严明的德国人的领导权本身却成为赢回公众支持进行民主改革和金融制度改革的障碍。有一个问题提出来了，联邦银行是对欧洲政体负责，还是仅仅对德国的选民负责？在欧洲这个层面上分享权力不是德国的宪法文化，而且从来也不可能是。真正的后台老板只能是联邦银行和德国的国内政治。随着全球经济千篇一律地陷入困境之中，没有理由相信通过渐进的改革，欧洲经济能够获得持续的高速增长。一点也不用惊奇，由于在欧洲央行和真正享有权力者之间存在这么多模棱两可的地方，不同的银行机构从危机后的计划中所吸引的教训在整个欧洲将是不同的，不会很好地统一起来。
由于缺乏协调的制度来对发展一站式的金融监管机构作出反应，银行建立具有唯一的监管者的单一的决议制度的前景是非常渺茫的。塞浦路斯的干预证实了怀疑在欧盟治理模式中存在弱点的观点。一个管理的学习曲线丝毫看不到，随后，德拉吉直言不讳地称欧洲央行的塞浦路斯银行和主权债务救助是一个拙劣的倡议(Steen, Wilson and Peter Erhlich 2013)。在塞浦路斯银行的个人银行存款的充公的作法，在欧元区长期的主权债务危机中开启了新的且有争议的篇章。这是德拉吉暗示做出的一个反应，它将不是未来其它危机干预的一个样板。
欧盟社会市场的解体
从这次金融危机中学到的一个教训就是，在物质世界中存在高度的分歧难以被统计模型捕捉到。不确定性和流动性在促进传统的思想被一些事件取消其合法地位的过程中成为决定性的因素。自2008年以来，精英和非精英之间的力量对比已经大大改变。政治精英不再决定由谁来谈金融危机和定义公众议题(Birchfield and Hayes 2013)。在巨量信息和社交媒体时代，公众不再很容易地被他们的民族精英们所领导。社交媒体和网络行动主义者成为重要变量，这使得对布鲁塞尔的强有力的官僚机构、财政部长、总裁和首相之间关系的理解更加复杂化。尤尔根•哈贝马斯在他最新的书中写道，欧元区处于危机之中，资本主义再像它现在这样的方式组织来行事是不能维持它自身的。公众已经掌握了这一至关重要的真理，但到目前为止，只有在西班牙、意大利和法国能够进行战略性的干预，并取得有限的效果(Habermas 2012)。已经证明，没有欧元区的强大，建立一个更强大的联盟是不可能的。
欧洲政治及其领导人的醒悟导致意大利和希腊反对建立政党的运动取得惊人的胜利，但这在西班牙和爱尔兰却并不惊奇，因为这两个国家一直有坚持草根政治反对建立政党的传统。在2013年年初，民众对欧盟政策的不满已经被欧洲的政治精英们所充分了解。巴罗佐被迫承认“欧洲已处于紧缩的极限”，并认为如果紧缩政策得不到最低限度的政治和社会支持，它就是一个失败(Spiegel and Ehrilch 2013a)。
提振国内经济增长需要银行的支持，特别是在南部欧洲，对处于麻烦之中的中小型企业要给予额外的贷款。欧洲央行提供给欧洲银行的低利率放款业务还没有传导到公司和家庭，这主要由于令人痛苦的欧元区劳动力市场一直处于低迷状态——银行的挡箭牌。紧缩所带来的令人讨厌的副作用和鼓励私人部门扩大支出的努力相比，给劳动力市场留下了很多新手。当面对来自联邦银行的坚决反对时，新的公共投资（直到现在为止）既不是振兴计划中的一部分，也没有优先考虑扩大需求。这些国家并没有通过支持庞大的借款计划而获得一些余地来修复它们停滞的经济(Münchau 2013)。
欧盟未来四个选项
因为，目前有四种相互矛盾的经济方案正在竞争，未来的图景是令人困惑的。
1、继续采用渐进的方式应对欧元区的危机。就像先期欧洲央行做的那样，对金融制度进行有限的改革，提高资本准入条件，进行更积极的监管。而一些结构性的改革则待未来再说。
2、建立一个多重增长速度的欧元区经济。其中的核心经济体一切运行良好，主权债务处于低风险水平，预算赤字风险适中，通货膨胀率较低，银行资产负债状况良好。真正需要采取的措施就是改善经济增长的环境，阻止国民收入进一步下滑和缩减。对于那些受到紧缩政策打击的欧洲外围经济体，留给他们政府的政策空间就是——他们可以并有能力自主设计和实施他们自己选择的公共政策。
3、一个最极端的选择就是欧元崩溃和欧盟在金融危机中解体。成员国逃离欧元区或者复苏无望。由于英国威胁退出，第三种选择的吸引力越来越大。
4、最乐观的目标就是通过进行重大改革重建欧盟。通过改革解决需求不足、增长乏力、金融制度陈腐、公共债务高企等问题。这个“遥远的彼岸”似乎只是一个乌托邦式的想法。还没有一个路线图能清楚说明如何使这个共同体变得更加强大，而不只是把决策权力转交给一个超国家体。由于在欧洲理事会和其它机构中没有像在《里斯本条约》中所预想的集中的政治权力，决策将会继续受到那些在制度层面难以刺激创新的政治文化条件的限制。
所有这些选项都摆在了桌面上。但是，欧元区经济为了生存而战，欧盟委员会和银行只有接受最后时刻的特别决议选择违约。由于欧盟经济在第三年仍处于衰退之中，持有坏资产金融系统和大量没有改革的银行系统在经济中的权重下降了。布鲁塞尔的精英们致力于构建一个更加强大的欧盟，因此，紧急救助措施会一个接着一个。国内政治是进行结构改革的最大障碍。德国立即拒绝了建立一个具有监督和存款保险职能的银行联盟的想法。这样，由于没有有效的集体行动，狭隘的自利将“难以保护公共的利益”。
很多人像沃尔夫冈•明肖一样，相信欧元区很快就会解体。他强调，最大的风险来源于错误的政策不断重复，他们应对缓慢，累积了不少矛盾，但这并不是一个大的不幸事件(Münchau 2013)。依照不规范的危机管理，他的分析并不令人惊奇。作为指定的第一救助者，公共机构和政治精英对实时需要作出了及时反应。他们的政策反应是避免作出大的动作，但是，最终证明权宜之计的政策对于结构性的经济停滞是不够的。这要求采用新的制度和实践来应对迅速升级的系统性金融危机。反紧缩运动在欧元区的外围国家迅速兴起，这主要由于这些国家的经济和人口遭受到了沉重打击。当然，欧盟已经犯下很多灾难性的重大错误。最最重大的错误就是，一些合理的紧缩政策却由于在新的要求政府退出严厉的紧缩政策的压力下被取消。到目前为止，通过给陷入麻烦的经济注入货币的作法所提供的政策空间并未产生能够修复金融体系的措施。如果长期利率水平接近于零也不能改变欧元区的经济状况，接下来会是什么呢？
魁北克独立运动引发加拿大40年的宪法之战：与欧元区危机管理惊人的相似之处
从一个比较分析的视野来看，加拿大从1970-2000年的宪法之战是一个比较适当的非对称危机管理的案例。加拿大是一个高度多样化的联邦国家，由10个省份组成，这些省份都拥有很大权限，是强有力的行为主体。加拿大与原土著居民的联系很紧密，在渥大华的联邦政府主要负责宏观管理。加拿大面临各种各样的相互竞争的脚本，很像欧洲现在面对的局面：主要省份的产业不同、发展速度也不同；给予魁北克某种特殊的地位；魁北克完全彻底的独立；或者联邦变得更强大。
回想起来，魁北克人党是在20世纪70年代早期突然出现在加拿大的政治版图中的，他们致力于从加拿大分裂出去，建立独立的魁北克国(see Table 3)。以瑞内•莱维斯克成为魁北克省的总理为标致，省政府在1976年正式成立。两次全民公投分别在1980年和1995年举行，在第二次公投中魁北克党人仅以少7万张选票未能达到多数而失败。最终，曾经在这场战争中缺位的加拿大的其它省份也卷入了这场政治战争。皮埃尔•特鲁多打破了僵局，并在1982年成功地将《加拿大宪法》从英国议会迎回了加拿大，但魁北克拒绝新宪法。他的策略是分化主权主义者，主要通过赋予魁北克保护少数族群使用语言的权力，并使法话成为加拿大的第二官方语言来实现。但在迎回新宪法的过程中对莱维斯克和魁北克的宪法理想的背叛也为1995年的第二次全民公投埋下了种子，那次公投使渥太华差点失去魁北克(Russell 2012)。
表3：加拿大宪法危机时间列表
1968年——魁北克人党成立。
1969年——提高英语社区和法语社区平等性的官方语言法案通过。
1970年——十月危机：在魁北克解放阵线（FLQ)的一些成员绑架了英国贸易专员詹姆斯•克罗斯并杀害了魁北克劳动部部长皮埃尔•拉波特之后，加拿大政府宣布戒严，开始镇压暴力叛乱。
1976年——魁北克人党在瑞内•莱维斯克领导下赢得魁北克的选举，该政府提出了101法案（法语宪章），这导致一些商业活动从蒙特利尔转移到了多伦多。
1980年——魁北克独立运动公投未获通过（59.6 %对 40.4%）。
1982年——皮埃尔•特鲁多从威斯敏斯特的英国议会把《加拿大宪法》迎回了加拿大，但魁北克拒绝批准该法案。
1987年——签订《米治湖协议》。加拿大总理布赖恩•马尔罗尼与10个省的省长通过谈判达成协议，承认魁北克具有独特的地位。
1990年——《米治湖协议》在马尼托巴省和纽芬兰省失效。
1992年——《沙洛特条约》在全民公投中被驳回。
在1993的地震选举之后，魁北克主权运动的复活使联邦议会中的进步保守党被清除出去，联邦议会中魁北克所占有的75个席位中的54个席位被魁人政团占有。尽管没有得到国家的授权，他们实际上已成为官方的反对派。
1995年——第二次魁北克公投仅差1%而未获通过。
2000年——《清晰法案》成为法律。
2011年——魁人政团选举失利，仅赢得4席，而2008年则拥有74席。
来源：Francoise Boucek
魁北克的聚焦战略与渥太华对密集创新的依赖
魁北克有实现独立的计划、意图、策略和最终目标。与此相对应，加拿大政府只是有很多临时性的计划来削弱魁北克分离分子的吸引力。渥太华在每次危机中总是得过且过，采用临时性办法来应对魁北克人党采取的措施，刚开始试图粉碎他们的独立运动，然后又与之妥协。特鲁多奋力与魁北克党人作战，虽然最终没能打败魁北克的分裂分子。他反对魁北克人强烈要求被承认是独立社会的宪法之战，使自由党失去在魁北克的联邦议会的席位。这构成了自由党政治权力的基础，从而使自由党能够几乎没有中断地统治加拿大60年。随着特鲁多从公众生活中退出，保守党继承了他的策略，采取红萝卜加大棒的政策。当魁北克人党的势力威胁到加拿大的领土完整时，布赖恩•马尔罗尼承认魁北克具有特殊的地位——创造了一个进行宪法改革并具有双重发展速度的加拿大。最终的行动发生在80年代后期，但这也没有能够使加拿大的新宪法生效，因为在全民公投中，原土著居民拒绝了《沙洛特条约》、马尔罗尼为魁北克提供的倡议和土著居民宪法改革。这将是加拿大的精英们经过长期的协商过程和充分的讨论之后达成的共识。该共识寄托了人们很高的期望——一劳永逸地解决涉及渥太华和各省之间的权力分配的加拿大宪法之战。
在1982年，加拿大的《权利和自由宪章》被批准之后，政策出现了一些新的变化。对于很多专家来说，在加拿大人之间寻找新的协定过程中，最重要的发展是加拿大的社会市场中的权利和自由得到不断扩展和深化——这是所有现代身份的共同特征。
以今天的观点来看，我们可以看到加拿大的政治文化总是以出乎意料的方式来转变。平等地加入加拿大政体的誓言对大众的吸收力还不能被低估。《权利和自由宪章》也承认对于加拿大的两种官方语言的保护的需要、两性的权利、原土著居民的集体权利是不对称的。理论上讲，这是一种更大的公平，但是，它对于个体在消除迁徙障碍和废除就业歧视等方面的具体效果却是喜忧参半。
值得强调的一点是，在加拿大制度结构中缺乏立法并没有妨碍渥太华在养老金、集体谈判和就业保险等社会福利计划中引入改革措施，这些都超越了狭隘的加拿大联邦制的守法主义。在现代社会公民权和社区的概念上讲，加拿大的治理在大部分时间里还是比较平稳的。一个强化的既是某省的也是国家的社区成员资格成为个人和集体授权的工具之一。从20世纪80年代起，即使在魁北克的多元文化论和跨文化主义的重要性还远不清楚的情况下，公民权利的扩大赋予加拿大公民权更多的含义和内容(Gagnon and Tully 2002)。
值得欧洲学习的教训：政治变革中民众运动的主要功能
加拿大宪法之战说明的教训之一：渐进主义的公共政策最终使加拿大联邦变得更加虚弱、更加分裂、更加分权。它打开了联邦分权之门。在健康、教育和就业培训等领域缺乏强有力的联邦的领导，这些关键的权力被分配给了地方和省政府。按照宪法，这些政策领域的管辖权是由联邦政府和地方政府分享的。在自由党执政时期，由于渥太华掌管着钱袋子，联邦政府在制定国家标准方面发挥了领导作用。现任哈珀政府已着手进行一些政策改革，希望缩减联邦政府的职能、减少联邦政府对各省的转移支付额和摆脱标准制定的事务。
在经济增长很不平衡的欧洲，权力下放带来新的挑战，因为这样一种制度设计留给政治精英的任务就只有负责基本制度流程和做出决策。欧洲学到的教训就是，由于现代欧洲中的大部分大众被排斥在政策制定之外，欧洲在民主选举中和大街上面临更多的骚乱。哈贝马斯（Habermas）尖锐地指出，大众观点——民意测验的创造物——和通过公共协商而形成的民主意志的结果是不一样的。
欧洲的命运是共同的，将不会独立地演变。这需要一大群具有眼光的公众人士来结束这些正在扼杀更强劲经济增长机会的紧缩政策。哈贝马斯不相信建立强大联盟的政治支持能够促使成员的主权转移给欧盟的核心领域（国家）(Habermas 2012)。最重要的是，由于大众对欧洲计划的支持大大下降了，欧洲计划已经抛锚。哈贝马斯认为，如果欧洲计划由行政计划的运作方式转变为一种在驱动解放欧洲公民的运作方式，那么，这个精英计划仍然会继续前行。在可预见的将来，将发生什么还具有很大的不确定性。社会媒体正在劝导人们反对紧缩政策和欧洲计划，但反紧缩运动直到现在为止也没有在争论中占了上峰。
相比之下，德国重新发现了自己。德国作为纪律维持人的角色使得游戏规则颠覆者能够把它的政策模式强加给希腊、葡萄牙、塞浦路斯和西班牙。很显然，由于德国并不是在联盟中选举产生的权力经纪人，它在民主政体中的地位在中期内和建立充满问题的跨国民主过程是不可能维持的。一旦有机会，邻国们最终将反抗德国的统治。不像在《北美自由贸易协定》中，美国是核心国家，它的政策并不受制于最高宪法机构的法律审查，而德国根据宪法是有责任服从于欧洲的超国家当局的。德国正在它的国内政治和泛欧洲紧缩政策之间走钢丝。德国是欧洲唯一具有至高无上的特权的国家，也是防止欧元边缘化的避雷针。
把公众推到台前：欧洲公民权利能保障欧洲免于紧缩吗？
把公众推到台前，是一个重要的挑战，这在欧元区还没有遭遇政治中心地带选民的愤怒。意大利的反权威“五星党”成功地赢得意大利25%选民的支持，这极大地动摇了欧洲政治精英的地位。在完全失去对政策议程的控制之前，政策精英们现在不得不做些安抚选民的事情。问题是，欧元区经济像前面所说的，依然不知所措，摸索前进呢？还是有功力和意志走出危机呢？
准确地说，欧盟一旦被政策之刀扼住了喉咙而被迫无奈，替代方案将会迅速演进。建立更强大的欧盟，要求有策略、路线图和能力使欧元区经济朝着这个方向前进。莱纳很多援引的对专业生产知识的分析强调，从政策的角度来看，恰恰是曾经使欧洲银行、欧盟委员会、欧盟理事会的核心人物着迷的新自由主义阻碍了欧盟的发展。任何根据《华盛顿共识》和德国的货币纪律制定的政策都被拒绝(Ryner 2012)。当然，人们也不会考虑退出欧盟这个选项。按照莱纳的说法，单一的市场显著地减少了民族国家的特权，而没有导致泛民主政体的建立。新自由主义追求实行一体化的目标需要进行改变，这个目标应该是——建立一个政治和社会团结程度较低的社会(Ryner 2012)。
把欧洲的公民资格作为一体化重要支柱的拥护者将会非常失望(Maas 2013)。多层次的公民权并不能提出什么政策来减轻欧盟委员会和欧盟理事会的紧缩政策的影响。讽刺的是，工人转向法院寻求救济，而在最近一次裁决中，欧洲法院裁定由于经济危机华登峰水晶厂不用给它的工人支付养老金的《都柏林决议》是非法的。法院驳回了都柏林的判决依据——这不构成一个例外情况，并且要求给工人提供更高程度的保护。这对欧盟的新自由主义政策来说，是一个战术上的失败。法院没有裁定一个精确的补偿额，但是，根据先前的判例，这可能高达几百万英镑(Smyth 2013)。因为很少这样，像这样的小胜利也是很重要的。
一个更强大的联盟：远期的目标
今天的欧洲离强大的欧盟还很远。它的权力还很分散，并且成员国的政府更加爱惜本国的政府权威。欧洲市民也很不满，也开始疏远认为欧洲公民权已经给他们的生活带来很大变化的观点。对欧洲的未来持怀疑态度的观点又回来了，这并不仅仅是因为戴维•卡梅伦承诺要就英国的成员国资格进行公投。欧元区处于失去社会市场的危险之中，社会市场是现代欧洲计划的重要支柱之一。覆盖了6亿人社会权利和权益的社会市场被设计成一个以市场为导向的一体化动态过程中的砝码。社会权益的大幅削减、政府支出的削减和高额税收煽动起普遍的不满，并且加深了精英阶层和普通民众之间的裂痕，而这并没有马上给经济状况带来任何改善。
由于仍存在一些难以解决长期性问题，如：政府融资问题、区域经济欠发达问题、持续的结构性失业问题，欧洲经济前景依然暗淡。在政治方面，前景仍然不明朗。事实上，欧盟还没有找到政治意志来推进联邦银行的金融改革，并且欧洲央行创建单一欧盟调节者的工作，经过四年的讨论之后，正陷入麻烦之中。同样令人不安的现实是，严厉的紧缩政策已经使欧洲远离“利于经济增长的政策”——按国际货币基金组织(IMF)的总经理的话说。
脆弱的治理实践和英国的退出战略
欧洲的治理结构带有很多裂痕，已是腐朽不堪。同时，在欧洲银行、欧盟理事会、国际货币基金组织、联邦银行、非选择的权力经纪人、执行纪律者，再加上议会和民众领袖之间还存在尖锐的内部分裂。流程决定了决策，这使欧盟理事会的治理结构流于形式，政策辩论失去意义，这在一定程度上是不太健康的。远远看起来，好像是几个相互竞争的权力中心在进行拔河比赛。联邦银行是非选举产生的权力经纪人，它是战略决策中心的指挥者。它并不是忙个不停地制定政策。
联邦银行正在推动一些欧盟条约中的法律规定写入宪法，这些规定要求成员国向布鲁塞尔移交更多制定金融政策和经济政策的权力。这将是一场紧张而激烈的辩论。对被提议条约的修改将意味着经济一体化的深化和给予布鲁塞尔更多监督国家预算的权力。这将使只具有一个欧盟监管者的银行联盟的成立成为可能，并且也将创立一个具有欧洲广泛的权力和权威的第二机构，它将救助和重建那些正在破产的欧洲银行。也将会有一个欧盟存款保险计划，它将给予布鲁塞尔对银行进行资产重组或者关闭它的权力。所有这些都可能给英国首相卡梅伦提供退出欧盟的机会，他一直对上述做法持反对态度(Chaffin 2013)。被称为紧缩主义者的人们已经积累了新的权力，尽管，事实上，对于南部欧洲来说，向广大民众传达一种得过且过的精神并不是一个正确的战略。欧洲的外围成员国已经为紧缩政策付出了很高的代价，并且他们重返健康之路也将面临很多暴风骤雨。欧洲大项目的存在理由就是要创造一种欧洲存在感和一个欧洲整体（在制度和网络上）。跨欧洲市场的建立是和社会制度的建立不可分割的。卡梅伦提议的全民公投背后的诉求清单是和欧洲一体化的进程相背的。他所设计的去中心化和放松管制并不是以欧洲为中心，并且是对欧洲经济文化的严重误导。规则、规定、预算捐款和现金转移对于这个挣扎着前行的共同体都有正的外部性。
英国公众从来对布鲁塞尔和欧洲跨民族国家没有喜爱之情。很大一部分英国民众都有一种强烈的不满情绪，反对移民的观念、种族主义和民族主义的偏见使这种不满更加强烈。因此，如果在6个月之前，退出的选项将被看作是软弱的政治而被驳回，现在在保守党中却风头正劲，并且在英国民众的观念中根深蒂固。
新自由主义牢牢紧握权力，三次深度衰退：还有替代战略吗？
渐进的改良主义对欧洲金融危机过度谨慎的观点已经导致共同的欧洲社会价值和共享的制度的弱化。2012年，为欧洲委员会准备的《2030欧洲展望报告》警告到，停滞时期的延长所产生的不稳定性将会导致在所有主要的活动领域的支出下降。内部的竞争将日益以社会成本为基础，并且，竞争将对政府的职能提出新的要求(Augur 2012, 34)。在最近五年的预算和支出都削减之后，社会福利制度发生了很大变化，成员国要确保社会项目在全社会普通实现是很困难的。带有严重信贷紧缩和家庭消费缩减特点的三次深度衰退正在扼杀经济增长，并且使企业和消费者对捉摸不定的经济复苏感到非常悲观。很显然，家庭福利将更少，工资将继续维持在低水平，在一些行业甚至会下降。在这种背景下，欧元区将更少地依赖国际机构获取市场准入，而更多地依靠区域贸易和出口导向的跨大西洋自由贸易协定来解决欧洲宏观经济的困难。
对于大多数欧洲脆弱的成员国来说，严厉的紧缩政策是不可持续的。另一方面，可以刺激经济增长和降低目标失业水平的合理的政策选项受到制度结构的严格限制(Boyer 2012)。替代方案就是采用措施使欧洲重新正常运转起来，并使经济增长回到正常水平。同时，有迹象表明，欧洲委员会将最终不得不放弃紧缩政策，他们只能凭直觉筛选出暂时的替代方案。这也是林德布洛姆的基本见解之一。依赖于增量改革的战略延迟了结构变革和新的基于增长的宏观措施的出台。建立更加强大联系的目标在金融危机中变得越来越难以实现。
欧盟不得不艰难地进行结构调整，而这个调整不是通过另一个紧急救助或者额外一轮量化宽松政策能够实现的，欧元区将面临更多的考验。巴罗佐在2013年年初就已经给出放松紧缩政策的信号。欧洲民众与联邦银行的关系日益紧张，并将最终演变为一场与德国的冲突。这可以解读为一种欢迎反紧缩阵营成为游戏规则制定者的信号吗？他们的势力在布鲁塞尔的权力圈中上升也将受到欢迎吗？
作者简介：丹尼尔•卓凯，纽约大学罗巴茨加拿大研究中心的退休教授和高级研究员。
译者：张建刚，中国社科院马克思主义研究院副研究员。
网络编辑：岚河水
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