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　　一、马克思关于土地问题的若干思想梳理

　　马克思的土地思想集中体现于《资本论》第三卷和《论土地国有化》等著述当中。在《资本论》第三卷中，马克思对土地私有制进行了无情地抨击，认为土地私有制是“荒谬的东西”，“以致在苏格兰拥有土地所有权的土地所有者，可以在君士坦丁堡度过他的一生。这样，土地所有权就取得了纯粹经济的形式，因为它摆脱了它以前的一切政治的和社会的装饰物和混杂物，简单地说，就是摆脱了一切传统的附属物，而这种附属物，像我们以后将要看到的那样，在产业资本家自己及其理论代言人同土地所有权进行斗争的热潮中，曾被斥责为无用的和荒谬的赘瘤。一方面使农业合理化，从而才使农业有可能按社会化的方式经营，另一方面，把土地所有权变成荒谬的东西——这是资本主义生产方式的巨大功绩。资本主义生产方式的这种进步，同它的所有其他历史进步一样，首先也是以直接生产者的完全贫困化为代价而取得的。”[1]697

　　与土地投入及其回报问题相联系，马克思进一步讨论了土地私有权垄断的危害。“在农业的通常的生产过程中，比较短期的投资，毫无例外地由租地农场主来进行。这种投资，和一般单纯的耕作一样——只要这种耕作在某种程度上合理地进行，也就是说，不像以前美国奴隶主那样对土地进行野蛮的掠夺(不过为了防止这一点，土地所有者先生们得到契约的保证)——会改良土地，增加土地产量，并使土地由单纯的物质变为土地资本。一块已耕土地，和一块具有同样自然性质的未耕土地相比，有较大的价值。投入土地的较长期的，即经过较长时间才损耗尽的固定资本，也大部分是，而在某些领域往往完全是由租地农场主投入的。但是，契约规定的租期一满，在土地上实行的各种改良，就要作为实体的即土地的不可分离的偶性，变为土地所有者的财产。这就是为什么随着资本主义生产的发展，土地所有者力图尽可能地缩短租期的原因之一。在签订新租约时，土地所有者把投入土地的资本的利息，加到真正的地租上，而不论他是把土地租给那个曾实行改良的租地农场主，还是租给另一个租地农场主。……这样，他们就把不费他们一点气力的社会发展的成果装进他们的私人腰包，他们是为享受果实而生的。但这同时是合理农业的最大障碍之一，因为租地农场主避免进行一切不能期望在自己的租期内完全收回的改良和支出。”[1]699－700

　　但是“在真正的农业中，这个过程还不像土地作为建筑地段使用的场合表现得那么明显。在英国，用于建筑目的而不是作为自由地出卖的土地的绝大部分，由土地所有者按99年的期限出租，或者有可能时按较短的期限出租。这个期限一满，建筑物就随同土地本身一起落入土地所有者手中。”[1]700

　　在城市中，土地私有制的弊害如何呢?“在迅速发展的城市内，特别是在像伦敦那样按工厂大规模生产方式从事建筑的地方，建筑投机的真正主要对象是地租，而不是房屋。”“在通常以99年为期的租约期满以后，土地以及土地上的一切建筑物，以及在租佃期内通常增加一两倍以上的地租，都会从建筑投机家或他的合法继承人那里，再回到原来那个土地所有者的最后继承人手里。”[1]876

　　“创造这种权利的，是生产关系。一旦生产关系达到必须蜕皮的地步，这种权利的和一切以它为依据的交易的物质的、在经济上和历史上有存在理由的、从社会生活的生产过程中产生的源泉，就会消失。从一个较高级的经济的社会形态的角度来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的受益者，并且他们应当作为好家长把经过改良的土地传给后代。”[1]877－878作为《资本论》第三卷关于土地问题的思考的进一步深化，马克思在《论土地国有化》一文的开篇就写道:“地产，即一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题，工人阶级的未来将取决于这个问题的解决。”[2]230怎样解决这个问题呢?马克思给出的方案就是土地国有化，并且集中阐释了土地国有化的必然性和必要性。“社会的经济发展，人口的增长和集中，迫使资本主义农场主在农业中采用集体的和有组织的劳动以及利用机器和其他发明的种种情况，将使土地国有化越来越成为一种‘社会必然’，这是关于所有权的任何言论都阻挡不了的。社会的迫切需要将会而且一定会得到满足，社会必然性所要求的变化一定会进行下去，迟早总会使立法适应这些变化的要求。”[2]232

　　“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，并最终消灭工业和农业中的资本主义生产方式。只有到那时，阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失。靠他人的劳动而生活将成为往事。与社会相对立的政府或国家政权将不复存在农业、矿业、工业，总之，一切生产部门将用最合理的方式逐渐组织起来。生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动。这就是19世纪的伟大经济运动所追求的人道目标。”[2]233

　　二、恩格斯关于住宅问题的若干思想梳理

　　《论住宅问题》是一部论战性著作，是恩格斯批判蒲鲁东主义和资产阶级改良主义，阐发科学社会主义理论的重要著作。在这部著作中，恩格斯阐明了马克思主义对解决住宅短缺这类社会问题的立场和观点，揭示了资本主义制度下住房短缺的根源是统治阶级的剥削和压迫，指出:“当资本主义生产方式还存在的时候，企图单独解决住宅问题或其他任何同工人命运有关的社会问题都是愚蠢的。解决办法在于消灭资本主义生产方式，由工人阶级自己占有全部生活资料和劳动资料。”[2]307

　　1.关于住宅问题的提出。恩格斯是从德国加速工业化进程中的住宅短缺现象入手，开始自己的思考的。他写道:“一个老的文明国家像这样从工场手工业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也就是‘住房短缺’的时期。一方面，大批农村工人突然被吸引到发展为工业中心的大城市里来;另一方面，这些老城市的布局已经不适合新的大工业的条件和与此相应的交通;街道在加宽，新的街道在开辟，铁路穿过市内。正当工人成群涌入城市的时候，工人住房却在大批拆除。于是就突然出现了工人以及以工人为主顾的小商人和小手工业者的住房短缺。”[2]240

　　2.关于住宅短缺现象的资本主义特征。恩格斯写道:“所谓住房短缺问题，并不是指一般工人阶级住房恶劣、拥挤、有害健康。这种住房短缺并不是现代特有的现象;这甚至也不是现代无产阶级所遭受的不同于以往一切被压迫阶级的、它所特有的许多痛苦中的一种;相反，这是一切时代的一切被压迫阶级几乎同等地遭受过的一种痛苦。要消除这种住房短缺，只有一个方法:消灭统治阶级对劳动阶级的一切剥削和压迫。而今天所说的住房短缺，是指工人的恶劣住房条件因人口突然涌进大城市而特别恶化;房租大幅度提高，每所住房更加拥挤，有些人根本找不到栖身之处。这种住房短缺之所以引起议论纷纷，只是因为它不只涉及工人阶级，而且也涉及到小资产阶级。”[2]251“现代大城市的扩展，使城内某些地区特别是市中心的地皮价值人为地、往往是大幅度地提高起来。原先建筑在这些地皮上的房屋，不但没有这样提高价值，反而降低了价值，因为这种房屋同改变了的环境已经不相称;它们被拆除，改建成别的房屋。市中心的工人住房首先就遇到这种情形，因为这些住房的房租，甚至在住户挤得极满的时候，也决不能超出或者最多也只能极缓慢地超出一定的最高额。这些住房被拆除，在原地兴建商店、货栈或公共建筑物。波拿巴政权曾通过欧斯曼在巴黎利用这种趋势来大肆敲诈勒索，大发横财。但是欧斯曼的幽灵也曾漫步伦敦、曼彻斯特和利物浦，而且在柏林和维也纳似乎也感到亲切如家乡。结果工人从市中心被排挤到市郊;工人住房以及一般较小的住房都变得又少又贵，而且往往根本找不到，因为在这种情形下，建造昂贵住房为建筑业提供了更有利得多的投机场所，而建造工人住房只是一种例外。”[2]252

　　3.关于工人住宅私有及其影响。蒲鲁东主义者主张“我们毫不犹豫地断定，在大城市中，百分之九十以至更多的居民都没有可以称为私产的住所，这个事实对于我们这个备受赞扬的世纪的全部文明的嘲弄是再可怕不过的了。道德生活和家庭生活的真正接合点，即人们的家园，正在被社会旋涡卷走，……我们在这一方面比野蛮人还低下得多。原始人有自己的洞穴，澳洲人有自己的土屋，印第安人有他们自己的家园，现代无产者实际上却悬在空中”，等等。对此，恩格斯写道:“要造成现代革命阶级无产阶级，绝对必须割断那根把昔日的劳动者束缚在土地上的脐带。除了织机以外还有自己的小屋子、小园圃和小块田地的手工织工，哪怕贫困已极并且遭受种种政治压迫，仍然无声无息、安于现状、‘非常虔诚和规规矩矩’，他在富人、神父、官吏面前脱帽致敬，在内心深处完全是一个奴隶。正是现代大工业把被束缚在土地上的劳动者变成了一个完全没有财产、摆脱一切历来的枷锁而被置于法律保护之外的无产者，正是在这个经济革命造成的条件下，才可能推翻剥削劳动阶级的最后一种形式，即资本主义生产。可是现在来了这位痛哭流涕的蒲鲁东主义者，他哀叹工人被逐出自己的家园是一个大退步，而这正是工人获得精神解放的最首要的条件。”[2]257

　　4.关于工人住宅短缺问题的成因。恩格斯写道:住房短缺“是资产阶级社会形式的必然产物;这样一种社会没有住房短缺就不可能存在，在这种社会中，广大的劳动群众不得不专靠工资来过活，也就是靠为维持生命和延续后代所必需的那些生活资料来过活;在这种社会中，机器等等的不断改善经常使大量工人失业;在这种社会中，工业的剧烈的周期波动一方面决定着大量失业工人后备军的存在，另一方面又不时地造成大批工人失业并把他们抛上街头;在这种社会中，工人大批地涌进大城市，而且涌入的速度比在现有条件下为他们修造住房的速度更快;所以，在这种社会中，最污秽的猪圈也经常能找到租赁者;最后，在这种社会中，身为资本家的房主不仅有权，而且由于竞争，在某种程度上还有责任从自己的房产中无情地榨取最高额的租金。在这样的社会中，住房短缺并不是偶然的事情，它是一种必然的现象;这种现象连同它对健康等等的各种反作用，只有在产生这种现象的整个社会制度都已经发生根本变革的时候，才能消除。但是，资产阶级社会主义是不可能知道这点的。它不可能用现存条件来解释住房短缺现象。因此，它别无他法，只好用一些道德说教来把住房短缺归之于人的邪恶，也就是原罪。”[2]276

　　5.关于解决住宅问题的途径及未来构思。怎样解决住宅问题呢?恩格斯写道:“在现代社会里，这个问题同其他一切社会问题的解决办法是完全一样的，这就是靠经济上供求的逐渐均衡来加以解决。这样解决了之后，问题又会不断产生，所以也就等于没有解决。社会革命将怎样解决这个问题呢？这不仅要以当时的情况为转移，而且也同一些意义深远的问题有关，其中最重要的问题之一就是消灭城乡对立。既然我们不必为构建未来社会臆造种种空想方案，探讨这个问题也就是完全多余的了。但有一点是肯定的，现在各大城市中有足够的住房，只要合理使用，就可以立即解决现实的‘住房短缺’问题。当然，要实现这一点，就必须剥夺现在的房主，或者让没有房子住或现在住得很挤的工人搬进这些房主的房子中去住。只要无产阶级取得了政权，这种具有公共福利形式的措施就会像现代国家剥夺其他东西和征用民宅那样容易实现了。”[2]264

　　恩格斯意味深长地指出:“我的确丝毫没有想到要解决所谓住宅问题，正如我并没有去研究更为重要的食物问题的解决办法的细节一样。如果我能证明我们现代社会的生产足以使社会一切成员都吃得饱，并且证明现有的房屋足以暂时供给劳动群众以宽敞和合乎卫生的住所，那么我就已经很满意了。至于苦思冥想未来的社会将怎样调节食品和住房的分配——这就是直接陷入空想。根据对以前各种生产方式的基本方式的基本条件的认识，我们顶多只能断定:随着资本主义生产的倾覆，以往社会的一定占有形式就将成为不可能的了。设置过渡的措施也是到处都必须适应当时存在的情况;这些措施在小地产国家里和在大地产国家里将大不相同，等等。”[2]332

　　三、马克思、恩格斯土地与住宅思想的现代解读

　　在《资本论》第三卷中，马克思对土地私有制进行了无情地抨击，认为土地私有制是“荒谬的东西”:在农村，土地私有制是合理农业的最大障碍之一;在城市，则会引起土地投机。所以，从一个较高级的经济社会形态的角度来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是不合理的。一个很自然的逻辑，土地应该归公共所有，而社会成员则只是土地的占用者、受益者，并因此能够向一个好家长一样不断改良土地传给下一代。可以这样理解:土地归公共所有，也因此成为可持续发展所需要的制度安排。但是，在市场经济条件下，土地归公共所有以后是否会产生所谓“公地悲剧”问题，导致土地资源的滥用，马克思并没有回答。

　　作为《资本论》第三卷关于土地问题的思考的进一步深化，马克思在《论土地国有化》一文的开篇就写道:“地产，即一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题，工人阶级的未来将取决于这个问题的解决。”怎样解决这个问题呢?马克思给出的方案就是否定土地私有，实行土地国有化。马克思集中阐释了土地国有化的必然性和必要性，并否定了在资本主义经济制度的范围之内实行土地国有化的可行性。通过社会运动，未来社会“土地只能是国家的财产。把土地交给联合起来的农业劳动者，就等于使整个社会只听从一个生产者阶级摆布。”[2]232当然，在马克思的语境下，这种“较高级的经济社会形态”是以剔除商品货币关系，建立起包括土地在内的各种生产资料的社会所有制为主要特征的。而土地国有制不过是社会所有制某种表现形式。至于在商品经济条件下，土地国有制如何既能够克服土地私有制的弊病，又满足市场配置资源的诉求，同时有利于经济社会可持续发展的具体的制度安排，马克思也没有回答。因为这不是马克思的任务，但却是我们今天的课题。

　　在《论住宅问题》中，恩格斯是从德国加速工业化进程中的住宅短缺现象入手，开始了自己的思考的。虽然历史发展阶段截然不同，但对我国工业化、城镇化加快中呈现出的日益严峻的住宅问题还是提供了某种历史参照系。

　　针对大资产阶级和小资产阶级解决住宅问题的办法的核心，即让工人拥有自己住房的所有权的主张，恩格斯认为其后果是扣除劳动力价值中应该包括的住宅消费部分并因而降低工人的工资，这解释了为什么大部分德国出口商品价格低廉得令人吃惊的秘密。这种主张的另一个后果可能是工人随着占有房屋而发生的无产者地位的改变，也丧失自己的无产者的性质，重新像他们那些也有过自己房屋的祖先一样成为恭顺的胆小怕事的人。这对于我们理解中国私有制企业工人(特别是农民工)低工资状况似乎具有某种启发性。

　　关于住宅短缺现象的资本主义特征，恩格斯认为所谓住房短缺问题，并不是指一般工人阶级住房恶劣、拥挤、有害健康。而是指工人的恶劣住房条件因人口突然涌进大城市而特别恶化，房租大幅度提高，每所住房更加拥挤，有些人根本找不到栖身之处。现代大城市的扩展，使城内某些地区特别是市中心的地皮价值人为地、往往是大幅度地提高起来。原先建筑在这些地皮上的房屋，不但没有这样提高价值，反而降低了价值，因为这种房屋同改变了的环境已经不相称;它们被拆除，改建成别的房屋。联系我国改革开放以来伴随房地产业发展以及城市拆迁改造过程中出现的诸如强制拆迁、廉价补偿、房价高升等问题，上述分析还是颇有启发的。

　　关于工人住宅短缺问题的成因，恩格斯认为根源在于以生产资料私有制(包括土地私有制)为基础的资本主义主义生产方式。他辛辣地写道:“谁宣称资本主义生产方式现代资产阶级社会的‘铁的规律’不可侵犯，同时又想消除它的种种令人不快的但却是必然的后果，他就别无他法，只好向资本家作道德说教，而这种说教的动人作用一碰到私人利益，必要时一碰到竞争，就又会立刻烟消云散。这种说教同站在水池边的老母鸡向它孵出的在池中欢快地游来游去的小鸭所作的说教是一样的。虽然水里容易淹死，小鸭还是下了水;虽然利润不讲温情，资本家还是趋求利润。”[2]277我国已经建立起土地公有制，特别是实行了城市土地国有制，为从根本上解决劳动阶级住房短缺问题创造了充分必要条件，能否实现以及实现到什么程度，关键在于政府理念的清晰化和决心。

　　针对蒲鲁东主义者解决工人住宅短缺所提出的各种方案，恩格斯进行了无情地批判。蒲鲁东主义者提出的工人住房制度有两种:一种是小宅子制，每个工人家庭都有自己的小屋子，而且可能还有一个小园圃，像在英国那样;另一种是营房制，每所大房屋都住有许多户工人，像在巴黎、维也纳等等地方那样。恩格斯一一批驳了上述方案的伪善，尖锐地指出:当资本主义生产方式还存在的时候，企图单独解决住宅问题或其他任何同工人命运有关的社会问题都是愚蠢的。解决办法在于消灭资本主义生产方式，由工人阶级自己占有全部生活资料和劳动资料。住宅问题，只有当社会已经得到充分改造，从而可能着手消灭在现代资本主义社会里已达到极其尖锐程度的城乡对立时，才能获得解决。资本主义社会不能消灭这种对立，相反，它必然使这种对立日益尖锐化。并不是住宅问题的解决同时就会导致社会问题的解决，而只是由于社会问题的解决，即由于资本主义生产方式的废除，才同时使得解决住宅问题成为可能。但是，“每一次社会革命起初都不免要接过现有的东西，并且凭借现有的手段来消除最难容忍的祸害。我们已经看到:把属于有产阶级的豪华住宅的一部分加以剥夺，并把其余一部分征用来住人，就会立即弥补住房短缺。”[3]272

　　恩格斯的意思很清楚，在他看来，在资本主义范围内各种改良的解决办法都带有机会主义的性质，只有建立起土地和住宅的公有制才能解决问题。但显然，土地及住宅的公有制是与计划经济结合，还是与市场经济经济结合，具体路径可能截然不同，马克思主义经典作家这里并没有答案。

　　四、中国土地与住宅问题反思与前瞻

　　中国共产党人坚持马克思主义关于土地公有制的若干基本原则，从中国实际出发，走出了一条具有中国特色的土地公有制道路。目前，我国已经废除土地私有制，建立起社会主义的土地公有制。我国的土地公有制有两种基本形式，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有并实行农户家庭联产承包责任制，长期不变。马克思关于未来社会土地国有化的若干设想已经在我国变成现实。我国农地目前实行土地集体所有制和农户家庭承包经营。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，处理好农民和土地的关系不仅关系到土地资源的合理配置和充分利用，也是关系到社会和谐、国家稳定的重要问题。随着我国工业化和城市化进程的加快，对农村土地征用的规模也越来越大，并对加速工业化和城市化起到了重要的支撑和拉动作用。但在征地过程损害农民权益、滥用行政权力的违法违规事件时有发生，由征地问题引发的纠纷和群体性事件已成为影响社会稳定的因素，引起社会各界的广泛关注;同时，由于征地制度弊端造成的对土地资源的滥用等问题有损土地资源配置效率，危及国家粮食安全和经济社会环境的可持续发展。这表明，在土地资源配置中，我国正面临一种矛盾的抉择:一方面，工业化和城市化对土地的强大需求必须得到满足，因为我国的城市化和工业化不能中途半端;另一方面是农民的权益与国家粮食安全及可持续发展诉求。从构建社会主义和谐社会的角度，进一步改革、完善农村土地产权制度，建立起一种既能够有效满足工业化和城市化的土地需要，又能够保障农民权益，从而也有利于实现国家粮食安全战略及可持续发展目标的新型农地制度安排，是十分现实而迫切的课题。

　　我国农村土地产权制度的创新可以从以下几个方面着手:

　　首先，实行农村土地国有化，同时明确界定国有土地使用权为独立的财产权利，可以继承和转让。将土地所有权全部收归国家所有，以事实上的国家所有制取代有名无实的农村土地集体所有制，是解决农村土地所有权主体缺失的客观需要。同时，将农村土地承包经营权变为永久土地使用权(物权化)，使用权可以继承或转让，也可以有效防止所有权对使用权的不恰当损害。这种改革，一方面有利于国家对土地的宏观管理，保护基本农田，保障农业生产和国家粮食安全;另一方面有利于农民充分行使土地使用权，在法律上赋予土地使用权以物权性质，农民可以此直接对抗任何人的侵权行为，同时也有利于土地使用权进入市场进行流转，包括以土地投资、入股。农村土地国有化以后，在新增建设用地供给方面，国家不需要再通过征收将集体土地收归国有:对公共利益建设用地，国家采取赎买的方式取得农民的土地使用权;对于经营性建设用地，由投资者从农民手中购买或租赁土地的使用权，农民也可以将土地以入股的方式获得土地使用权转让收益。这样就避免了土地低价征收、强制征收、补偿不足、失地农民缺乏生活保障等一系列经济和社会问题。

　　其次，完善农村土地收益分配机制。土地财政屡禁不止的重要原因是地方政府卖地收入远远大于所征收的土地税费，成为地方财政收入的主要来源。直接来自于土地的税费数额通常很小，而且大部分是一次性支付，如交易税、土地使用费、登记费等，无法成为政府可预见收入的稳定来源。因此，以土地为基础的税收对地方财政的贡献相对较弱，直接导致地方政府高度依赖于征地的转让所产生的收益。同时，农民的土地使用权作为一项独立的财产权利必须得到尊重。这种尊重必须找到一种经济上的、恰当的实现形式。在土地国有的框架下，农民的土地不仅可以投资、入股，获取资产收益，也可以在农民自愿的前提下，通过交易双方的谈判转让土地使用权，并在国家与农民之间，主要按照有利于农民的原则分配收益。

　　第三，发展村民自主组织，实行自主治理，解决共同利益关切。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，人类社会虽然到处都是“公地悲剧”，但许多人却自主摆脱了“公地悲剧”的梦魇。与寻求外部的代理人(国家和企业)不同，一群相互依赖的委托人，如特定地域的国有土地的使用者，由于生于斯、长于斯，存在共同利益，因此能够自主组织、自主治理，通过集体协商，解救共同的利益关切，从而能够在所有的人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

　　在土地国有的大背景下，自主组织与自主治理模式可以较好规避土地私有制和模糊的集体所有制产权制度安排的缺陷。由于村民世代依靠特定区域的土地资源生存，拥有广泛的共同利益，对土地资源状况也有较完全的信息，因而能够根据可持续利用资源的需要制定合约;一般来说，人们在做出是否遵守合约的承诺时，属于一次博弈过程。在无组织、信息不可沟通的情况下，有关各方往往陷入“囚徒困境”，导致共同利益最小化。但在自主组织与自主治理中，其成员是在有组织、信息可沟通的情况下进行决策，并且由一次博弈转变为“重复博弈”，如果双方都能在第一次博弈中采取合作策略，并在以后的博弈中采取“权变策略”(即“一报还一报”)，就能得到(合作、合作)的均衡，实现共同利益最大化。搭便车、规避责任等机会主义行为在集体行动中普遍存在，是促使自治体成员采取合作策略必须克服的根本性问题。在自主组织与自主治理中，监督者通常由自治体成员担任，监督的效果与其成员的自身利益直接相关，既可以激励成员之间的相互监督，也为其获取其他人自愿遵守合约的信息及采取“权变策略”提供了可能。

　　在土地国有化、农民土地使用权物权化的前提下，充分相信特定小区域的村民能够通过自主组织与自主治理来解决他们的共同利益关切，不仅可以规避土地私有制和模糊的集体所有制产权制度安排的缺陷，也将极大推进国家的民主化进程，具有重要意义。这种制度安排当然不能说是最优的解决办法，但正如奥斯特罗姆所说，“我们并不认为由占用者，而不是由外部政府，提供制度安排，就会达成解决问题的最优方案，但资源占用者提供的制度安排至少能够达成最低限度的解决方案。”[4]

　　顺应社会主义市场经济发展的要求，我国城市土地经历了土地国有、无偿、无期、无限制使用，到土地国有、有偿、有期、有限制使用的转变过程，并逐步确立了土地所有权与使用权分离的产权安排，规定土地使用权可以依照法律规定转让。实践表明，这种制度安排，为在市场经济条件下合理而有效使用土地提供了巨大的可能性。但现实中，为了社会共同利益有效利用国有土地，应该防止两种倾向:一是国有土地财政化倾向。土地国有化之所以被广泛接受，源于国民授权并服务国民共同利益。任何违背国民共同利益的土地财产处置(包括用途、税费、使用权期限、拆迁改造等等)方式都是错误的。二是过分强调土地使用权是独立财产权力，国有土地所有权被虚置、空置，损害国有土地权益，造成土地资源浪费。

　　所以，一方面，要强调土地的国有性质，对土地使用者的土地财产权利加以限制，保证国家的最终所有权、最终处置权以及取得国有土地收益的权利。许多国家和地区的实践表明，土地国有制有利于有效地推进城市建设，合理地利用城市土地。我国应该充分利用好城市土地国有制这个优势，加快城市建设的步伐，更好地造福于全体国民。另一方面，应该按照社会主义市场经济的要求进一步明确土地使用者(国民)的土地财产权利，应当使城市土地成为土地使用者的一种具有完整意义并受到限制的财产。我国城市国有土地有偿、有期出让，到期收回土地使用权当是题中应有之义。问题是我国目前还仅仅是规定了使用期限和到期收回使用权这样一个原则，而对于收回土地使用权的步骤、公告及地上业权的补偿等还没有明确的法律界定。这在很大程度上影响了用地者投资的合理预期，难以使用地者行为长期化。我国应尽早制定和颁布国有土地使用权收回法规，以形成土地使用权出让、回收和再出让的良性循环。由于对土地进行连续投资和其他因素的影响，地价不断上涨，在土地使用权转让时会带来增殖收益。而土地增殖收益如何分配涉及到土地所有者与土地使用者的利益关系，处理不好势必影响土地资源的有效配置和合理利用。鉴于地产增殖收益中相当部分属于土地使用者对土地投资的回报，地产增殖收益全归国家并不妥当。这会挫伤土地使用者对土地进行投资和改良的积极性;由于地产增殖收益中实际上还包含着土地所有者的投资和以前的土地使用者的投资，并且在很大程度上与社会经济发展、土地供不应求加剧有关，全部归现有土地使用者也显然是不合理的。参照市场经济发达国家的做法，可按超额累进税率，对地产交易中增殖部分计征地产增殖税，兼顾土地所有者与使用者等多元利益主体之间的利益关系。

　　我国已经建立起土地公有制。这为从根本上解决在资本主义土地私有制条件下无法破解的住宅难题创造了条件。但是，现阶段房价高升、中低收入阶层住房难问题仍然比较突出。导致这些问题的原因，既有社会主义初级阶段经济社会发展水平的约束，也在很大程度上与政府理念及政策有关。应该看到，在中国，以住宅供给为己任的房地产业具有诸多特殊性:

　　第一，作为中国房地产业生存发展载体的城市土地归国家所有，具体由地方城市政府行使所有权职能。这就决定了中国房地产业的发展与土地私有制国家存在着很大不同。在土地私有制国家中，土地所有权交易一般不存在障碍因素，政府对房地产企业的影响主要通过城市规划、行业监管、税收政策及宏观调控政策来实现。但对中国的房地产业而言，来自政府的影响，不仅包括城市规划、交纳税收、宏观调控和日常监管等，而且更重要的是由于土地所有权的国家垄断所造成的土地供应限制。这一事实决定了中国房地产业发展的钥匙事实上掌握在政府手中。一方面，政府可以利用土地国有制，较易在房地产业发展中渗透政府的政策意图，实现土地私有制国家的政府难以实现的城市建设目标;另一方面，也为政府在房地产业发展过程中的不规则行为埋下了隐患。在中国的房地产界，不管房地产企业的所有制性质如何，都必须与一个兼土地所有权与公共管理权于一身的强势政府打交道。

　　第二，中国房地产业是改革开放的产物，是在城市土地使用制度改革的过程中产生和发展起来的。因此，房地产企业往往与政府之间存在着千丝万缕的联系，并以分担部分公共设施的供给为条件获得廉价土地。直到今天，这种以房地产企业分担政府职能、承担社会责任为交换条件，从政府手中获得廉价城市土地的交易方式仍然大量存在。

　　第三，中国城市土地制度转轨以及现行财政体制决定了地方政府与开发商之间存在着特殊的共生关系。在传统体制下，城市土地无偿使用，地方城市政府“守着金碗要饭吃”。实行城市土地有偿使用制度和分税制以后，城市土地变成了地方政府的摇钱树、聚宝盆。由于与房地产业相关的绝大部分税种(如房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等)都属于地方税，因此，房地产价格的上涨和房地产业的发展，可以极大地充盈地方财政。所以，面对地价上涨、房价飙升，地方政府往往乐观其成，对房地产商和房地产价格更是百般维护。

　　第四，房地产品具有一定的特殊性。除了明显的不动产特征外，更重要的是具有私人物品与公共物品的分层组合性质。由于“居住人权”理念的普及和住宅对城市功能的特殊意义，通常被认为是典型的私人物品的部分住宅商品就具有了某些公共物品或准公共物品的特征。例如，政府提供低价住宅或廉租屋有利于不同社会阶层的和谐共存和社会安定，实现“居者有其屋”的社会理想。同教育和公共基础设施一样，这类房地产品具有准公共物品的特征。准公共物品不能完全依靠市场，这在发达国家已经是非常成熟的制度安排。

　　中国房地产业发展的特殊性，要求政府在推动房地产业的发展过程中，应该规避房地产业发展过程中的三种误区:

　　首先，房地产价格飙升，地方政府可以名利双收。从短期和表面现象看，房地产价格上涨意味着人气旺盛和地方财政收入的不断增加。但房地产价格上涨的同时，也意味着一个地方的投资成本和生活成本上升，这也会削弱该地区招商引资的能力和其它产业的竞争能力。房地产业发展应该为社会总产出的最大化服务而不是相反。

　　其次，“房地产政治”虚无缥缈，“房地产经济”实实在在。在我国现阶段房地产业的发展过程中，确实存在着基于不同诉求的中央政府和地方政府的博弈关系。有人把中央政府的诉求概括为“房地产政治”，把地方政府的诉求概括为“房地产经济”，并认为“房地产经济”对于地方而言更加实实在在。这种认识在很大程度上源于对中国所处的发展阶段和社会经济矛盾缺乏深入理解。近年来，在征地、拆迁过程中出现的大量农民失地、城市居民失房现象，已经引发了剧烈的社会矛盾和冲突。这说明，房地产业的发展决不能不讲政治，必须与建设社会主义和谐社会的需要实现有机结合。

　　再次，以利益集团的创利和谈判能力决定政府的政策导向。在房地产业的发展过程中，政府政策应当坚持利益平衡原则，公平对待房地产交易过程的所有当事人，既要保护强势集团的合法利益，更要支持弱势利益集团的正当权益诉求。

　　为此，就需要根据政府目标，确定相应的房地产支持政策:第一，政府推动房地产业发展的政策目标应该是多元的、分层次的。目标的多元化和层次性可以促使政府实现对不同层次、不同方向目标的有机整合，从中筛选出上位目标组、中位目标组和下位目标组，并根据不同的目标组来界定政府在目标实现过程中的角色。第二，充分发挥和利用好土地公有制的优势，使之成为调控房地产业发展的有效工具。

　　利用政府掌握的土地所有权，可以从土地供应方式和土地供应数量两个方面调节房地产价格，引导房地产业健康发展。从土地供应方式上看，不能从一个极端走向另一个极端，并因此弱化政府的调控能力。过去主要是通过划拨、协议出让的方式供应土地，现在却只剩下招标和拍卖出让方式，结果人为地抬高了土地价格，推动了房价上涨。根据政府目标，针对具体的房地产项目，采取传统的土地出让方式不仅是必要的，也是可能的。从土地出让数量上看，政府可通过增加土地供应数量的方式来调节房地产开发规模，调整空置率水平。当房地产价格低迷、商品房空置率提高时，政府应适当减少土地供应量;反之，当房地产价格过度上涨时，政府则应适当增加土地供应量。为了不向房地产业发出错误信号，政府既要防止为获取土地收益而盲目批地，也要避免政策多变，急缩“地根”。第三，加强对房地产业的监管。从开发商资质、房地产价格、产品质量、物业服务和管理水平、人居环境、房地产广告的真实性等方面，为消费者提供尽可能多的、对称的信息，构建良好的房地产消费环境，实现产销良性循环。第四，适当调整土地出让收益用途。在继续加强城市建设的同时，增加对社会保障事业的投入和公共福利支出，使当地居民从其赖以生存的土地利用中受益。国有土地说到底是全体居民的财产，居民有权利享用土地增殖带来的福祉。第五，加强对弱势群体和低收入人群的统计和甄别等基础性工作，建立健全低价和廉租屋分配制度，防止不符合条件的人挤占公共资源的机会主义行为。

　　参考文献:

　　[ 1 ] 马克思，恩格斯 . 马克思恩格斯文选 ( 第 7 卷 ) [ M ] . 北京: 中国青年出版社，1975.

　　[ 2 ] 马克思，恩格斯 . 马克思恩格斯文选 ( 第 3 卷 ) [ M ] . 北京: 中国青年出版社，1975.

　　[ 3 ] 马克思，恩格斯 . 马克思恩格斯全集 ( 第 18 卷 ) [ M ] . 北京: 人民出版社，1964.

　　[ 4 ] 奥斯特罗姆 . 公共事物的治理之道 [ M ] . 上海: 上海三联书店，2000.

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