一、引言
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是实现2035年远景目标的起始阶段，对于推动我国社会主义现代化建设取得新的更大成就具有重要而深远的意义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）指出，“三农”工作是全面建设社会主义现代化国家的重要组成部分，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。《纲要》明确要求，坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，加快实现农业农村现代化。
农民作为“三农”工作的主体力量，其生活水平、增收能力、社会参与度及幸福感的提升是衡量“三农”工作推进成效的重要标尺。“十四五”以来，我国农民工作取得了一系列重要进展。在农业生产方面，国家通过推动市场机制和政策保底有效协同，积极引导粮食稳定生产和调动农民种粮积极性，保障种粮农民在粮食产业链上应有的收益。同时，新型农村集体经济通过增加农民收入、加强农村基础设施和基本公共服务体系建设等路径推动农民共同富裕。特别是新型农业经营主体发展势头强劲、持续发挥引领作用，使得小农户与现代农业发展衔接愈发顺畅。在农民生活方面，随着农村劳动力转移就业的加快和农村特色产业的蓬勃发展，农民收入实现稳步增长，消费水平发生深刻变化，与全国人民共同迈入全面小康社会。在农民就业方面，“新农人”群体发展迅速，截至2022年底返乡入乡创业人员数量累计达1220万人，预计2025年将超过1500万人；农民工就业形势总体稳定，整体呈现人力资本结构逐步优化、就业倾向本地化和从事行业多元化等特征。
尽管“十四五”期间我国农民工作取得了阶段性的重要进展，但也应当看到“十五五”时期深入推进农民工作仍将面对不少新形势与新问题，主要体现在以下几个方面。第一，“十四五”时期面临的经济发展新常态、新冠疫情、中美贸易摩擦等是近20年来遭遇的前所未有的重大变局和冲击，为“十五五”时期的目标制定、任务完成增添了一定的变数；第二，“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的第二个五年，是发展新质生产力、建设现代化产业体系的关键时期，是推进乡村全面振兴战略的爬坡阶段，将对农民工作提出更高的战略要求；第三，“十五五”时期不仅我国自身发展处于重要战略机遇期，世界经济也将处于国际金融危机后深度调整期、全球疾病大流行后逐步恢复期、不稳定性不确定性因素明显增多期的“三期叠加”阶段。全面深化改革、构建新型生产关系与国际形势的复杂变化都将对农民生产、生活和就业带来巨大影响。
总之，立足“十四五”，展望“十五五”，深入推进农民工作的压力和挑战有增无减。需要在对“十四五”期间农民工作的阶段性成就和主要矛盾问题进行准确研判的基础上，结合“十五五”时期的改革方向与趋势，有针对性地提出保障农民工作顺利开展的对策思路。鉴于此，本文旨在系统梳理总结“十四五”以来农民工作的主要进展，综合研判推进农民工作面临的压力和挑战，在此基础上展望“十五五”时期农民工作的重点方向、具体思路和实现路径。
二、“十四五”时期农民工作的主要进展
“十四五”时期，我国“三农”工作进入全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新阶段。党和政府紧密围绕新发展理念和乡村振兴战略，深刻把握新时代农民对更高质量生活的向往，推出一系列前瞻性和创新性的政策与措施，推动农民工作取得显著成效。
（一）新型经营主体蓬勃发展，联农带农辐射效应不断增强
农业经营体系的改革和完善是我国农村40多年改革的一条重要主线。随着市场经济体制改革的不断深入和农村土地流转制度的逐步完善，家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等各类新型农业经营主体已逐步成为保障农民稳定增收、农产品有效供给、农业转型升级的重要力量。“十四五”以来，党和政府出台了一系列政策法规和文件，加速构建现代农业经营体系，积极促进农业经营主体从以传统农户家庭经营为主导向多元化经营主体并存、协同发展的新格局转型（见表1）。在政策引导与市场机制的双重作用下，新型农业经营主体成长迅速，在引领现代农业发展中扮演着更加重要的角色。
新型农业经营主体数量持续增长，成为保障国家粮食及重要农产品有效供给的中流砥柱。从数量上来看，截至2024年5月底，纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场近400万个，较2020年增长3.3%；依法登记的农民合作社达到218.5万家，其中依法自愿组建联合社1.5万家；有50.2万家新型农业经营主体注册了商标或通过了农产品质量认证，为乡村产业发展注入活力。从结构上来看，新型农业经营主体业务涵盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶的生产经营。88%的新型农业经营主体从事种养业，家庭农场和农民合作社从事生猪产业的分别有21.7万个和13.2万家，比上年增长17.1%和1.9%；从事农机植保服务业的数量持续增长；从事电子商务、休闲农业和乡村旅游等新产业新业态的发展势头强劲。从贡献上来看，2022年全国家庭农场粮食作物播种面积达到2.63亿亩，占全国粮食播种面积的17.6%；2021年仅家庭农场粮食产量就超过1.3亿吨，约占全国粮食总产量的1/5；在一些粮食主产省区，新型农业经营主体稳粮保供作用更加明显。
新型农业经营主体联系网络更加广泛，成为促进小农户和现代农业发展相衔接的重要桥梁。伴随着农业供给侧结构性改革的深入推进，各种复合型农业组织脱颖而出，创新完善农户利益联结机制的实践路径日益多样化和多层次化。新型农业经营主体通过以农业生产托管为核心模式的农业社会化服务，为“谁来种地”及“如何种地”这两大难题提供了有力解答。截至2023年底，全国超过107万个组织开展农业社会化服务，服务面积超过19.7亿亩，服务小农户达9100多万户，较2020年分别增长18.9%、23.1%和30.0%；小农户在耕、种、防、收各环节接受托管服务的面积占比均超过60%。此外，新型经营主体有力推动了提升现代农业组织竞争力与增强农户就业增收辐射带动力的有机结合，使得小农户与现代农业发展的融合更加紧密。截至2023年底，全国累计培育县级以上农业产业化龙头企业超过9万家，培育全产业链产值超10亿元的强镇超过350个，实现总产值9000多亿元，稳定带动就业约1400万人。
（二）农村居民收入稳步提升，生活水平与消费能力持续改善
农村居民收入水平的提升是衡量农村经济社会发展成效的关键指标，也是评判“十四五”农民工作成效的重要依据。“十四五”时期，随着乡村振兴战略的深入实施和农村经济结构的持续优化，农村居民收入水平快速提高，带动其消费能力不断释放，生活状况明显改善，城乡及区域间收入差距逐步缩小，展现出农村经济发展的均衡性和包容性。
从收入来看，农村居民人均可支配收入不断增长，收入结构持续优化。如图1所示，2021—2023年农村居民人均可支配收入从18930元增加到21691元，增长14.6%，延续了10多年来农民收入持续增长的态势。“十四五”时期农村居民收入结构变化呈现三大显著特征。一是工资性收入成为重要支柱。2021—2023年，农民居民工资性收入由7958元增长到9163元，增幅超过15%，在农民总收入中的占比保持在42%以上。二是经营性收入稳步增长。2021—2023年，农村居民经营性收入由6566元增长到7431元，增幅达13.1%，在农民总收入中的占比持续超过1/3。三是财产净收入和转移净收入增长较快。尽管财产净收入和转移净收入在农民收入中的占比相对较小，但呈现快速增长的趋势，2021—2023年间平均增长率分别为7.3%和7.6%，为农民收入的多元化提供了有力支撑。
从消费来看，随着人均可支配收入的稳步增长，农村居民的消费能力日益提高，消费结构随之升级。如图2所示，与“十三五”时期相比，“十四五”以来农村居民消费支出显著提高。2022年，农村居民人均消费支出为16632元，较“十三五”初期增长64.1%，较“十三五”末期增长21.3%。在消费结构方面，农村居民的医疗保健、教育文化娱乐和交通通信支出显著增加，较“十三五”时期分别增长了15.2%、28.6%和21.2%。这意味着农村居民在满足基本生活需求的基础上，开始更加注重生活品质的提升，消费领域也逐渐从生存型向发展型和享受型转变。
从收入差距来看，城乡之间和区域之间居民收入差距呈收敛态势。一方面，城乡居民收入差距不断缩小。2023年，我国农村居民人均可支配收入为21691元，增长率达到7.7%；城镇居民人均可支配收入为51821元，增长率为5.1%。农村居民人均可支配收入增长速度连续14年超过城镇居民，推动城乡居民人均可支配收入倍差由2021年的2.5缩小至2023年的2.38。另一方面，区域间农民收入差距也在缩小。2022年，我国东部和西部地区农民收入倍差为1.50，较“十三五”初期的1.56进一步下降；东部和中部地区的农民收入倍差较为稳定，始终保持在1.31左右。
（三）农村就业数量持续增长，就业环境改善，就业质量明显提高
得益于国家政策支持和经济社会全面发展，“十四五”时期我国农村就业数量与质量实现双提升，乡村就业领域展现出蓬勃生机，外出务工群体的就业环境与生活状况也明显改善。
传统农业就业空间拓展，农村非农产业就业机会增加。一方面，农村产业稳步发展，劳动力就业规模持续扩大。中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于农业产业发展的比重超过60%，创建100个农业现代化示范区，全年脱贫劳动力总规模达3396.9万人，超过年度任务目标377.7万人。新型农村集体经济持续发展壮大，也为增加农村就业岗位、促进农民工资性收入增长创造了有利条件。另一方面，农村三产融合发展迅速，新产业和新业态持续涌现，创造了大量灵活就业岗位，有效承接了从制造业转移的青年劳动力。根据商务部发布的《2024中国农产品电商发展报告》，2023年全国农村电子商务累计带动618.8万脱贫农民增收，不仅拓宽了农产品销售渠道，提高了农产品附加值，而且带动了农民创业就业和收入增长，成为推动乡村产业发展的重要引擎。
农民工规模稳中有增，转移劳动力就业结构持续优化。如表2所示，2023年全国农民工总量达29753万人，比上年增加191万人，增长0.6%；比2021年增加502万人，增长1.7%。从结构来看，从事第三产业的农民工比重继续提高，2023年达到53.8%，比上年提高2.1%，特别是从事批发和零售业、居民服务修理和其他服务业的农民工比重明显上升；受建筑业从业农民工比重下降的影响，从事第二产业的农民工占比较上年下滑2.3%。从区域来看，农民工继续向中西部地区回流。2023年，在东部地区就业的农民工比上年减少170万人，而中部和西部地区则分别增加了211万人和116万人。从地域来看，越来越多的农民工选择在省域县域范围内就地就近就业。2023年，在外出农民工中，省内流动10907万人，跨省流动6751万人，这是近年来跨省流动农民工人数首次低于7000万人。
社会保障制度不断完善，农民就业环境持续改善。一方面，国家持续出台多项针对性政策，着力解决农村养老、医疗等突出问题，推动农村社会事业全面发展，农村基础设施和公共服务体系建设日益完善。农民就业政策体系不断优化，创业担保贷款、税收减免和社会保险补贴等帮扶政策为农民就业创业提供了有力支持。另一方面，农民工群体收入水平实现稳步增长，生活质量与福祉水平显著提升。《2023年农民工监测调查报告》数据显示，截至2023年，农民工月均收入达到4780元，同比增长3.6%。收入水平提高直接改善了农民工住房等硬件条件，进城农民工人均居住面积较上年增加了1.4平方米；显著增强了农民工群体融入城市的幸福感与归属感，47.3%的进城农民工自视为所在城市的“本地人”，该比例较上年提升1.6%。
（四）农民培训体系持续优化，高素质农民队伍继续壮大
“十四五”时期，国家通过政策引导、资源整合与模式创新，致力于构建和完善农民教育培训体系，以适应现代农业发展的新需求。在此背景下，我国高素质农民队伍迅速壮大，成为推动农业农村现代化的重要力量。
农民教育培训体系日臻完善，培训内容与形式不断创新。中央和地方财政持续加大对农民教育培训的投入力度，依托现代农业产业园区、农业科技园区等平台建立了一批高质量的农民教育培训基地。在培训内容上采用线上线下相结合的方式，提供涵盖种植养殖技术、农产品营销、农村电商、农业经营管理等多方面的课程，满足了不同层次、不同类型农民的学习与发展需求。目前，全国农广校体系共建立农民田间学校14534所，平均每所每年承担高素质农民培育任务390人次。随着农民培训体系的持续优化，高素质农民队伍逐步壮大，成为引领农业技术创新与应用、促进农业产业升级的骨干力量。截至2023年，全国累计培育高素质农民900万人次，为农业绿色发展、智能化改造和品牌化建设等注入强大活力与动能。
农民工职业技能提升工作持续推进，从“工”到“匠”的转变加速实现。一方面，职业技能培训在提升农民工技能水平、促进就业方面发挥了重要作用。人力资源和社会保障部数据显示，2023年全国共组织农民工参加补贴性职业技能培训643万人次，平均每年有超过170万的就业困难人员实现就业。《“十四五”职业技能培训规划》要求，到2025年农民工参加职业技能培训人次要达到3000万以上。另一方面，农民工教育培训推动农民工群体人力资本积累整体提升。如表3所示，2023年我国大专及以上文化程度的农民工占比达15.8%，较2019年提高4.7%，较10年前提高了近1倍。这不仅是农民工群体求进步、谋发展的强烈意愿和实际行动使然，也是政府部门、高校和企业等各方对农民工教育培训共同支持和推进的结果。
高素质农民队伍增添新鲜血液，“新农人”逐渐成为“兴农人”。随着乡村振兴的全面推进、现代农业的不断发展，农村涌现出了越来越多区别于传统农民的“新农人”。他们具备现代知识、技能与视野，积极投身农村建设，将现代科技与传统农业相结合，推动农业生产的智能化、信息化和高效化，在乡村振兴中发挥着愈发重要的作用。全国乡村人才工作会议指出，全国农业农村系统现已形成40多万人的农业科研队伍、620多万新型农业经营主体，累计培育900多万名高素质农民，形成了“头雁”领飞、“雁阵”高飞的农业发展模式，为农业农村发展保持稳中向好态势提供了有力支撑。“新农人”逐渐成为“兴农人”，不仅为建设高素质农民队伍增添了新鲜血液，而且正在成为推动农业农村发展的生力军。
三、深入推进农民工作的压力和挑战
在“十四五”规划及未来更长远的战略部署中，我国农业农村发展都处于关键转型期，也面临着前所未有的机遇与挑战。作为乡村振兴的核心驱动力，农民工作的重要性不言而喻。随着农业农村现代化进程的加速推进，深入推进农民工作挑战更加复杂多元，任务更加繁重艰巨。
（一）农业经营风险日趋复杂，主体韧性建设亟待加强
农业作为农民从事生产经营的主要产业，极易受自然风险和社会风险的交叉影响。“十四五”以来，国民经济发展步入新常态和国内外一系列不确定性因素的叠加，不仅给我国农业发展带来了更多挑战，而且对农业经营主体的承压能力及其韧性建设也提出了更为迫切和严苛的要求。
自然灾害风险加剧，农业生产经营稳定性面临挑战。作为全球气候变化的敏感区和影响显著区之一，频繁多发的自然灾害已成为我国农业生产的重要隐患和现实挑战。“十四五”以来，我国自然灾害形势复杂严峻，极端天气气候事件高发，自然灾害以洪涝、风雹、干旱、台风、地震、地质灾害、低温冷冻和雪灾为主。2021—2023年，全国年均农作物受灾面积超过1000万公顷，仅2024年上半年各种自然灾害共造成全国3238.1万人次不同程度受灾，农作物受灾面积3172.1千公顷，直接经济损失931.6亿元。未来随着气候波动频率增加、自然灾害风险加剧，对农业生产稳定性及农民适应能力提升的要求也会越来越高。
市场波动风险增多，农业产业链供应链韧性与安全面临挑战。从国内来看，农业生产周期性波动、劳动力成本上升以及农资价格上涨等多重因素导致农产品市场供给和价格波动。小农户“一哄而上，一哄而散”的跟风式生产决策，不仅影响农户的经营收益，而且进一步加剧了供求矛盾。从国际来看，国际政治与经济格局加速演变，粮食跨国供应链断链风险叠加粮食能源化、金融化以及投机资本流动风险上升等非传统因素，使得国际农产品价格波动性、风险性和不确定性加剧渐成常态，对国内的传导压力和影响日益加深，在一定程度上也会威胁国内农业产业链、供应链的韧性与安全。风险应对工具不足，难以满足新型农业经营主体的需求。相对于普通农户，新型农业经营主体规模普遍较大，受自然灾害和市场波动风险的影响更深、更广。然而，当前我国农业保险险种少且覆盖人群有限，产品供给与市场需求尚有较大差距。农业保险机制仍不健全，不仅存在投保渠道不畅、投保难度和成本较高的问题，还存在实际赔付标准与农户赔付预期差距较大、理赔不及时等问题。尽管我国农业保险市场规模巨大，但新型农业经营主体参保率依然偏低。据统计，2022年我国实现农业保险保费规模1192亿元，是世界上农业保险保费规模最大的国家，但全国仅有41.3%的家庭农场购买了农业保险。与此同时，尽管政策性和商业性银行等金融机构不断加大对“三农”的金融支持力度，但大多数融资、信贷产品在额度、用途和时限上仍有不少限制，新型农业经营主体的融资需求难以得到有效满足。
（二）农民增收动能有所衰减，缩差共富任务依然艰巨
“十四五”以来，虽然我国城乡居民相对收入差距逐步缩小，但绝对收入差额仍在扩大，尤其是在农民增收动能逐渐减弱的情况下，缩差共富任务依然艰巨。
收入来源渠道相对有限，农民增收动能逐渐减弱。如图3所示，尽管我国农村居民人均可支配收入从2001年的2406.9元增加到2022年20132.8元，扩大了7.4倍，但收入增速在“十四五”时期已出现明显的下滑势头，由2021年的10.5%下降至2022年的6.3%。农民增收动能逐渐减弱的重要原因在于农民收入来源依然相对单一。家庭经营收入仍是农民收入的主要来源，在比重趋于下降的同时增速也在放缓。尽管工资性收入快速增长且已居首要位置，但增长趋势亦在减缓，2022年的增速仅为6.2%，不仅低于同期可支配收入的增速，而且是2018年以来的最低值。转移性收入和财产性收入在农民总收入中的占比总体偏低，财产性收入增长尤其乏力，对农民收入增长贡献有限。
农业经营比较效益偏低，种粮收益保障机制亟待完善。尽管“十四五”以来，除稻谷以外的粮食作物亩均净利润出现小幅回升，但农业经营收入与外出务工收入差距过大的问题并未发生根本性变化。国家发改委价格成本调查中心数据显示，如果按月工作28天计算，2008年我国农民种1亩地的平均收入约等于外出务工3.89天的工资收入，到2022年种1亩地的平均收入仅相当于外出务工1.14天的工资收入。一方面，土地租金、劳动力成本及农资价格等要素成本持续攀升，而粮食销售价格却未能实现同步增长，农民种粮的利润空间不断被压缩，种粮收益长期在低位徘徊。另一方面，粮食托市收购价格持续多年粘滞，导致托市效应明显下降，难以有效发挥引导农户生产的预期作用。粮食补贴政策面临精准性不足、指向性偏差等问题，对于从事优质粮食生产的农户缺乏政策激励，种粮收益保障机制亟待健全与完善。
农村群体收入的结构性矛盾突出，低收入群体增收难度加大。农村内部高收入和低收入群体的结构分化问题严重，不仅大量已脱贫人口仍然存在返贫致贫的潜在风险，而且规模更大的低收入群体如何实现长效、稳定增收也是一项巨大挑战。
国家统计局数据显示，2020—2022年间尽管各收入组农村居民人均可支配收入均有增长，但低收入组的增速明显滞后于其他组别，高收入组家庭农村居民人均可支配收入年均增速高达9.5%，而低收入组仅为3.6%。由于自身发展能力有限，低收入农民群体往往难以通过市场手段在竞争中占据有利位置、实现收入的快速增长，需要更多地依赖政府的政策扶持和资金补贴。低收入农民群体的增收潜力和发展空间受限，不仅加大了农村社会的贫富差距和发展不平衡，在一定程度上也会制约农村经济的整体增长和转型升级，降低乡村振兴的整体效能和可持续性。
（三）农村就业市场供需错配，公共服务保障仍需完善
随着产业结构的深刻转型与升级，农村劳动力市场的供需矛盾日益凸显，尤其是高素质、高技能劳动力的供需不匹配问题成为制约农村经济发展与乡村全面振兴的瓶颈之一。同时，城乡基本公共服务的不均衡阻碍了农村劳动力的高质量充分就业。
青壮年劳动力流失，现代农业发展人才匮乏。随着城市化进程的加快和城乡经济发展差距的扩大，大量农村青年劳动力选择外出务工，导致在农村剩余劳动力中老年人的比例增加，农村劳动力老龄化问题突出。第七次全国人口普查数据显示，农村60岁及以上老年人口占比为23.8%，65岁及以上老年人口占比为17.7%，分别比城镇高8.0个和6.6个百分点，而10年前二者差距分别为3.2个和2.3个百分点。农村劳动力总量下降和结构的持续老化，不仅会在一定程度上制约新兴科技成果的接受能力与应用能力，而且会对发展农业领域的新质生产力产生阻碍作用。
高技能劳动力短缺，农民工结构性失业问题凸显。由于宏观经济结构调整和产业升级，部分传统行业对劳动力的需求减少，导致大量未经系统培训、技能水平较低的劳动力就业压力增大。随着高新技术产业的快速发展，市场对高技能人才的需求不断增加。而农民工因受教育程度、专业技能、就业经验、知识结构层次较低，在产业升级和转型的过程中，难以适应新的岗位需求，从而加剧了供需矛盾。这导致在农民工市场上低技能劳动力相对过剩与高技能人才短缺的现象并存，结构性失业问题凸显。
城乡基本公共服务不均衡，公共服务保障体系有待完善。尽管农村公共服务体系建设总体上取得了一定进展，农民生活质量得到了很大改善，但公共服务的非均衡状态并未发生根本性改变。供给总量不足、结构失衡、不均等化和效率低下仍是当前农村公共服务供给必须直面的困境。农村公共服务体系存在重物质生活、轻精神生活的结构不合理倾向，对子女教育、就业服务和社会保险等方面的支持力度不够，对社会文化生活、社会管理参与权和政治权利等方面的服务资源配置也存在不足。
（四）公共资源分配尚不均衡，教育培训质量有待提升
加强农民教育培训与建设高素质农民队伍是推进农业农村现代化、乡村全面振兴的关键环节。“十四五”以来，农民教育培训和高素质农民队伍建设面临教育培训资源分配不均、农民工教育培训内容与需求脱节以及“新农人”培训机制不完善等多重挑战。
农民教育培训资源分配不均，偏远和欠发达地区投入力度亟须加大。教育资源分配不均与基础设施薄弱是制约农民教育培训质量提升的首要难题。农村地区尤其是偏远地区，教育基础设施薄弱、师资力量匮乏，优质教育资源难以覆盖，农民接受系统化、专业化培训的机会有限。在城乡差异上，我国农村地区平均每万名农民享有的农业技术培训课程数仅为城市的1/3。在区域差异上，根据中国乡村教育指数（CREI），2021年中部地区和西部地区师资建设指数分别为63.07和64.51，不仅与东部地区（74.27）存在明显差距，而且均低于全国均值（67.81）。因此，无论是城乡还是区域间，农民教育培训资源分配不均问题还很严峻，政策倾斜和投入力度仍待加大。
农民工教育培训内容与需求脱节，与产业发展和市场需求的契合度仍需加强。部分地区农民工教育培训内容陈旧、单一，未能紧密结合产业发展趋势和市场需求，难以满足农民工对新技术、新知识的需要。培训方式多以理论讲授为主，缺乏实践操作和案例分析，导致培训效果大打折扣。部分地区因财政紧张，难以足额配套相关资金，导致培训项目难以落地或效果不佳。同时，由于缺乏有效的监督评估机制，部分资金被挪用或浪费，影响了农民工教育培训工作的整体推进。
“新农人”培育存在难点堵点，“引、育、留”协同机制仍需完善。在实现农业农村现代化进程中，广大青年是中坚力量，理应成为“新农人”的主力军。而当下青年人对“新农人”身份缺乏正确的价值认同、职业培训适应性不强，政府及基层组织没有提供完善的扶持政策、新农人职业化发展趋势不明晰及职业保障不完善等问题普遍存在。城市的高薪职位、优越的生活环境、完善的基础设施以及更为丰富的教育和医疗资源，形成了较强的虹吸效应，使得很多农村青年放弃了返乡的想法。而乡村生活和工作条件相对落后，优秀人才到乡村发展的意愿不强、成效不高，如何做好“新农人”的“引、育、留”是今后一段时期亟须关注的重要问题。
四、“十五五”时期推进农民工作的着力点与政策建议
党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国。党的二十届三中全会再次强调，完善城乡融合发展体制机制，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。“十五五”时期不仅是2035年基本实现社会主义现代化的发力阶段，更是乡村全面振兴战略深入推进的关键时期。展望“十五五”，面对“三农”领域的各种压力和挑战，需要系统审视并优化农民工作的布局与策略，通过一系列精准有力的政策引导与支持农民工作向纵深发展，为实现共同富裕和城乡融合发展、农业强国建设和全面乡村振兴奠定坚实的基础。
（一）健全农业风险防控体系，推动新型农业经营主体量质提升
健全农业防灾减灾救灾长效机制，提高自然灾害防范与应对能力。提升综合气象监测预报预警能力，利用现代信息技术加强气象灾害短期预警和中长期趋势研判，提升灾害性天气监测预警能力及预测准确性。优化防灾减灾应急响应联动机制，推进气象防灾减灾全面融入地方应急管理与综合防灾减灾指挥调度工作体系，提高应急响应的速度与成效。完善防灾减灾型农业基础设施建设，在高标准农田建立农情、小气候综合观测站网，推进大型灌区续建配套与现代化改造，加强中小型水库除险加固，强化江河防洪治理，提升农田抗旱排涝防渍减灾能力。
完善农产品市场风险防控体系，提升新型经营主体能力与韧性。建立农产品市场信息监测与发布平台，及时收集、分析国内外农产品市场动态，指导小农户和新型农业经营主体准确把握市场趋势，科学制定农业生产和销售计划。培育完善农产品市场体系，加快农产品流通基础设施建设，加大对冷链仓储和物流设施设备的资金投入力度，提高农产品流通环节的效率，避免市场割裂和阻滞。深入实施新型农业经营主体提升行动，以内强素质、外强能力为重点，完善基础制度，加强能力建设，深化对接服务，健全指导体系，推动由新型农业经营主体数量增长向量质并举转变。
丰富经营风险应对工具，满足新型经营主体的风险防控需要。在探索农业保险方面，针对新型农业经营主体开展“基础险+补充险+商业险”多层次产品供给试点，地方特色农产品保险要聚焦推动乡村产业发展的区域优势产业。在扩大信贷供给方面，用好农业信贷直通车、农业融资项目库等平台和制度，加大农业信贷投放力度，扩大农业贷款政府贴息的规模，降低新型农业经营主体融资成本。结合新型农业经营主体农业经营风险大、信贷需求旺盛、财政补贴期望高的特点，探索“保险+信贷”“保险+期货”联动机制和产品，提高新型经营主体利用市场化工具分散和转移农业经营风险的能力。
（二）实施农民增收促进行动，千方百计拓宽农民增收致富渠道
深化改革为农民增收赋能，赋予农民更加充分的财产权益。深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，维护和实现农民土地的财产权益，推动城乡土地“同权同价”和农地增值归农，让农民分享更多改革红利。发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源和服务集体成员等方面的作用，从而有效激活农村资源活力，促进集体资产保值增值，助推农村集体经营性资产的价值实现。建立健全农村集体资产监督管理体系，保障广大农民在农村集体经济组织中的合法权益。
健全完善农民种粮收益保障机制，让农民种粮收益得到有力保障。遵循“政策保本、经营增效、科技支撑、全产业链发力”的基本思路，不断加大强农惠农富农政策力度。打好政策“组合拳”，加紧构建价格支持稳预期、生产补贴保成本、保险扩面降风险、信贷支持助纾困的“四位一体”政策保障体系。鼓励多种形式适度规模经营、发展农业社会化服务、提升合作化和组织化程度，帮助粮农降本增效。依托科技化与数智化赋能推进科技兴农与品牌强农战略，创新农业生产要素资源配置，大力发展粮食循环经济、品牌经济等多种业态和模式，构建现代农业生产体系、经营体系和产业体系，完善农民利益联结机制，增强小农户连接大市场的能力，实现带农富农。
加快构建农村低收入人口常态化帮扶机制，织牢织密收入和民生保障网。完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，健全动态监测机制，推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，把符合条件的对象全部纳入常态化帮扶范围。健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制，全面加强帮扶项目资产管理，确保资产稳定良性运行、持续发挥作用。学习运用“千万工程”经验，强化组织领导、财政保障、金融支持，稳步提升乡村产业发展、乡村建设、乡村治理水平，健全推动乡村全面振兴的长效机制。
（三）完善公共服务保障制度，促进农村劳动力高质量充分就业
促进农村劳动力就地就近就业，增强农业农村吸引力。加紧培育新型农业经营主体和服务主体，促进规模化和集约化经营，为农村劳动力本地就业创造更多机会。加强乡村人才振兴政策支持力度，明确大学生村官、“三支一扶”等基层岗位的晋升路径，提高待遇与晋升机会，确保人才留得住、扎得稳。促进乡村旅游、乡村电商和乡村创客等新业态发展，提供更多创业就业平台与机会。加大乡村投入力度，加强产业集群、生态文明和基础设施建设，完善服务体系，优化人才发展环境，提升乡村吸引力。
引导农村劳动力有序外出务工，提高农民工职业素养和技能水平。健全农民工高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系，让有外出需求的农村劳动力实现有序及时外出，着力解决结构性就业矛盾。完善农民工就业支持体系，结合产业发展和企业需求等实际，实施以订单式、定向式为主的技能培训，促进技能培训与就业岗位精准对接。健全终身职业技能培训制度，强化在岗农民工职业技能培训，支持企业对新录用农民工和在岗转岗农民工开展岗前培训、岗位技能提升培训、企业新型学徒制培训和高技能人才培训，全面提高农村劳动力的职业素养和技能水平。
深入推进城乡基本公共服务均等化，健全高质量充分就业的制度保障。持续完善推进新型城镇化的体制机制，因地制宜制定落户标准和政策，逐步使符合条件的农业转移人口有序落户。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，有序推进农业转移人口市民化。加快建设全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度，将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。
（四）优化新型农民培训模式，加快农业新质生产力形成和发展
完善农民培训培育体系，加快形成与农村发展相协调的高素质农民队伍。坚持“需求导向、产业主线、分层实施、全程培育”，推行“理论+实践”双轨培训模式，统筹提升农民技术技能水平、产业发展能力和综合素质素养，做大、做多、做强高素质农民队伍。加强对农民培训培育的支撑保障，通过完善相关政策、健全工作机制，明确各级培育主体责任要求，优化培育质量等评价体系，确保农民培训培育工作有效有序推进。通过创新农村本土人才培育机制、健全乡村引才聚才机制，激发农村人力资源潜能，以农村人力资本为引擎，助推农业新质生产力形成和发展。
加快推进现代“新农人”队伍建设，释放乡村全面振兴新动能。探索“新农人”精准培育机制，结合“新农人”个体差异和区域农业发展特色，分层分类编制培训计划，建立健全培训后跟踪服务机制，对“新农人”在实践中遇到的问题给予及时反馈与处理。优化“新农人”扶持政策结构，统筹政府、市场、村集体、企业和社会组织等多元力量，完善“新农人+村集体+农户”利益联结机制，助力“新农人”就业创业风险防范化解，提振“新农人”返乡就业创业的热情和信心。积极搭建“新农人”协作平台，为“新农人”与村民、上下游企业、政府部门合作提供便利渠道，促进其更好更快地融入当地社群关系网络和产业经济网络等。
（基金项目:国家自然科学基金重点项目；南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社会科学研究基金）
（作者简介：朱晶，管理学博士，南京农业大学首席教授，博士生导师）
网络编辑：通信
来源：《社会科学辑刊》编辑部
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