国家法律和党内法规都是党的意志的体现和党的路线方针政策的规范化，体现了党的意志和人民意愿的统一。无论是国家法律还是党内法规，责任都是其规范体系和制度体系中的重要内容，也是法律和党内法规得以顺利实施的保障，是在推进依规治党、制度治党和依法治国环节中的重要抓手。[1] 由于国家法律和党内法规的适用对象具有较强的重叠性，绝大多数国家公职人员和普通党员的行为可能同时违反这两种规范体系，需要同时承担党纪责任和法律责任（为行文简约，下文有时合称“纪法责任”）。要科学准确合法地确定行为人的责任内容，纪法责任的衔接就显得尤为重要。
一、纪法责任衔接的含义及其类型
“衔接”一词的基本含义是指事物的相互联接，功能在于使原本分立的两个事物联接成一个整体。成功的衔接将会更好地发挥原本分立事物的原有功能以及连接后事物的整体功能，实现效能的叠加和优化。
总体而言，纪法责任衔接要解决的主要问题包括程序和实体两个方面。程序上的衔接主要关注的问题是当某些行为同时触犯党纪和法律时，是先追究党纪责任还是法律责任，抑或同时追究。理论和实践中，一般有三种模式，分别是纪在法前、纪在法后和纪法并行。[2] 但由于党纪责任和法律责任各自包含若干种不同形式的具体责任，并且归责事由不同，追责主体亦有差异，因而在不同的违纪违法情境下，党纪责任和法律责任的追究应按何种程序进行衔接亦应有所差异。所以，对于纪在法前、纪在法后或纪法并行这三种程序的具体应用情境需要具体化分析。
就实体而言，党纪责任包括纪律处分和组织调整两大类型，根据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称“《纪律处分条例》”），针对党员的纪律处分分为警告、记过、记大过、留党察看、开除党籍等五种类型，组织调整包括降级、降职等。而法律责任包括刑事责任、民事责任和行政责任三大类型。各种责任体系内部均是从轻到重的配置结构。当某公职人员或党员的行为触发了责任追究机制，追究责任的国家机关或党组织需要研究的问题是：追究党纪责任是否一定要追究相应的法律责任，反之亦然；如果要同时追究两种类型的责任，则党纪责任和法律责任的轻重程度是否要相适应，以及二者之间应否有一定的对应关系。
以下本文将分别从程序和实体两个方面对纪法责任的衔接展开论述。程序衔接上，文章将首先分析纪法责任衔接三种模式的具体应用方式，探寻其背后的逻辑，分析其中的问题，并提出相应的完善对策。在实体衔接上，文章将结合实践分析党纪责任和法律责任的逻辑对应关系，探讨党纪责任和法律责任相互触发的情形及其背后原理，分析理论和实践中的问题，并提出相应的完善对策。
二、纪法责任的程序衔接
纪法责任的程序衔接是指行为人在违反党纪和法律后责任追究的衔接方式，包括纪在法前、纪在法后和纪法并行。实践中，三种方式同时存在，需依据行为属性决定适用何种方式。
（一）由纪到法的问责程序及其问题
由纪到法是基于“纪在法前”的理念，在问责时表现为由党纪责任到法律责任的衔接，即先给予党纪处理再移送司法机关追究法律责任。其中，“纪”是指依据《纪律处分条例》应当给予党纪处理，“法”是指依据《刑法》以及《政务处分法》《监察法》等应给予追究刑事责任、行政责任等法律责任的情形。纪在法前的处理顺序适应党员的违纪、职务违法犯罪情形。根据相关规定，对于严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上应当先做出党纪处分决定，再移送行政机关、司法机关处理。这体现出“党纪严于国法”的要求。
由纪到法的问责程序中涉及党纪责任、行政责任、刑事责任，然而对于行政责任和刑事责任的追责程序却没有完全明确。随着国家监察体制改革，检察机关侦查部门及其职权转隶成为监察机关的调查权。[3] 对于职务违法犯罪追责的程序，在实质上已经交由纪检监察机关启动，对于涉嫌职务违法犯罪的人员进行法律追责的司法程序以监察机关的移送为起始。尽管《国家监察委员会管辖规定（试行）》、《监察法实施条例》以及《监察法》对监察机关管辖的职务犯罪案件范围做了相关规定，但监察机关仍具有较大的主动性，[4] 在公职人员违纪、职务违法、职务犯罪研判上具有处置权。[5] 通过司法程序进行刑事责任的追究是否启动，主动权在纪检监察机关是否将该案移送。然而，目前对于职务违法和职务犯罪的概念并未明确，一旦定性不当，将职务犯罪定性为职务违法，则监察机关将不再启动对其犯罪行为的调查。其次，严重违纪与轻微职务违法的界限不明晰, 容易产生程序选择模糊性问题。[6] 有学者指出实践中出现该情形可能是践行执纪监督“四种形态”理念的结果。[7] 但这实际上是“以纪代法”，模糊了党纪和法律界限。
此外，在纪检监察未合署办公的情况下，例如国有企业、事业单位仅有纪检部门而没有监察机关，纪检部门不能根据《监察法》行使相应的调查权力，其调查手段受限，调查效果受到影响，一旦其不能有效调查违纪违法行为，案件难以及时移送相关的监察机关、检察院等部门，最后也会导致“以纪代法”的情况。
（二）由法到纪的问责程序及其问题
根据《纪律处分条例》，这是指因违法、犯罪等行为而需追究党纪责任的情形，其在法纪之间形成一种事实上由法律责任至党纪责任的衔接方式，主要是以非职务违法犯罪所引起的法律责任行为，触犯党纪需予以追责的情况。其中，“法律责任”包含刑事责任、行政责任、民事责任。
在程序上，由法到纪的责任追究问题主要有二：
第一，相对于纪律责任的追究，法律责任追究程序更为复杂，刑事责任要经由立案侦查、审查起诉和审判等程序，行政责任要经由立案调查、行政处罚、行政复议、行政诉讼等程序，而审判程序又有一审、二审甚至再审等复杂程序。这样引发的一个问题是：应在以上程序的哪个阶段追究这些涉嫌违法犯罪人员的党纪责任？在理论上，对于这些人的纪律责任追究应在法律责任最终确定之后，但如果其被追究的是刑事责任，以党员身份接受刑事审判显然是不合适的，问题在其法律责任未确定之前追究其党纪责任亦可能对当事人造成不公。
第二，司法判决或其他生效的法律文书有可能经再审或其他程序被撤销，则之前根据生效文书对当事人进行的党纪处分应如何处理亦不清楚。以刑事责任为例，如冤假错案经过平反最终无罪释放，刑事责任无从谈起，已追究的党纪责任也需同步调整。此外，由于党纪责任是没有时效限制的，当某些行为超过法律责任的追究时效期限时如何追究党纪责任的程序也需明确。
（三）纪法并行的程序及其问题
纪法并行是指由同一机关对违法违纪行为人同时追究党纪责任和法律责任，实践中由纪检监察机关同时对党纪责任和法律责任进行检查和调查，实行两块牌子一套人马。有学者认为纪法并行适用范围为“大案要案”。[8] 例如贵州省委原常委、副省长王晓光涉嫌严重违纪违法案件便是采用此方式。[9] 严格来说，纪法并行的适用范围是有限的。如果公职人员涉嫌犯罪，纪检监察机关可以同时追究其党纪责任和行政责任，但刑事责任的确定仍有赖于法院的最终判决。同时，党纪责任和法律责任的追责程序及标准是具有差异的，以同一机关同时进行追责很可能会在落实过程中模糊两类责任的边界，导致非法证据、证据证明力不足等问题产生。
三、纪法责任的实体衔接
党纪和国家法律之间责任的实体衔接主要是指党纪责任和法律责任之间在具体内容上的衔接。纪法分属不同规范体系，具有对违纪违法犯罪行为的不同程度打击和预防作用，其中党纪具有塑造功能，要塑造党员的品行，需要通过更高要求和标准的党内法规制度来实现，[10] 因而纪律适用于法律之前，解决大多数违纪问题。法律主要解决违法犯罪问题，同时对这部分腐败犯罪分子还追究其违纪的责任。[11] 在党纪和法律的追责过程中，二者责任的确定和相互匹配是衔接过程中的重要问题。为实现纪法之间的衔接顺畅，需在党纪和法律责任的衔接过程中从“定责”和“量责”两方面进行衔接完善的考量，以防出现问责泛化或缺失。
（一）实体责任衔接的确定及其问题
法律和党纪责任的实体衔接过程中，主要包括刑事、行政和其他相关责任与党纪责任的衔接。
1. 刑事责任与党纪责任的衔接
刑事责任与党纪责任的之间界限清晰，对应关系清楚，即有刑事责任必追究党纪责任。刑事责任是最严厉的法律责任，在党纪严于法律的情况下，行为人的犯罪行为势必违纪，需要承担党纪责任。《纪律处分条例》规定，对有刑法规定行为的党员，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，可分情形给予警告直至开除党籍的处分决定。这表明，对于需要承担刑事责任的党员，无论故意或过失、是职务、非职务犯罪、法定不起诉或入罪免刑等特殊情况，均需接受党纪处分。故刑事法律责任的产生会导致党纪责任的产生，二者是确定性的对应关系。
2. 行政责任与党纪责任的衔接
行政责任包含因职务产生的政务处分和非职务产生的行政处罚。
首先，在行政责任与纪律责任的衔接方面，党员的行政责任依法产生后，行为人就有可能会被追究党纪责任。但是，与受刑事处罚必受党纪处分不同的是，并非受到政务处分的就一定会产生党纪责任，而是需要依据具体情况以及严重程度，考虑是否予以党纪责任。问题在于何种政务处分应追究党纪责任以及需要承担什么党纪责任并不明确。同时，行政责任除由监察机关追究的政务处分外，还有由任免机关、单位给予的处分，此类处分的情形，受行业性质、职位职务等影响，详细规定较少，其与党纪处分之间的对应关系也未明确。
其次，行政处罚与纪律责任的衔接方面，行政处罚是否必然引起党纪处分也不明确。以交通违法为例，一般轻微的违法行为，如闯红灯等行为并不会直接导致党纪责任的产生。但若是有其它不良影响、严重后果或行为人主体具有特殊身份等情况则可能会被党纪问责。不良影响和严重后果的情形包括如嫖娼、打架斗殴等较为严重的行政违法行为会被予以相应党纪问责；主体身份特殊是指如法官、检察官并有《法官法》《检察官法》将纪律体现在法律中等情况。
3. 民事责任与党纪责任的衔接
民事责任属于法律责任的一种，但又不同于刑事责任。民法允许的行为，必然不具有刑事违法性；而民法禁止的行为，则未必具有刑事违法性,[12] 也未必会违反党的纪律。《党章》第三条规定党员在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用。但这并不意味着党员的任何民事违法行为都要追究其纪律责任。民法作为私法，其调整范围广、包含内容多，故违约和侵权行为的产生较易并难以判断行为人主观意图，且在民事行为中行为人多以平等主体身份行使权利承担义务，一般情况下仅涉及当事人之间的权利义务，不具有公共属性，不影响党的形象，故不应追究其党纪责任。当然这并非绝对。《纪律处分条例》第一百一十六条规定党员损害党群和干群关系的、损害群众利益行为的会被给予党纪处分。这包括在民事领域中，党员违反相关民事法律，产生损害党的形象和声誉后果的即应承担党纪责任。如党员公职人员不履行赡养父母义务，或有偿还能力故意欠债不还严重影响债权人的生活。
（二）法律和党纪追责程度相互匹配的问题
由于党纪责任和法律责任属于不同规范体系，各自具有不同的惩处形式。党纪的惩处是以党内政治生活为惩处内容，最严重的处分形式是开除党籍；而法律的惩处是以社会生活为惩处内容，最严重的是剥夺罪犯的生命。二者虽有本质区别，但都是针对同类行为，且其各自均有轻重程度之分。在理论上，党员或党员公职人员的行为触犯了党纪和国家法律，其所承担的党纪责任和法律责任应有相应的对应关系，党纪责任和法律责任的轻重程度不能明显失衡，如一个受到刑事追责的党员在党纪上仅受到警告处分显然是不合适的，或者一个仅民事侵权责任的党员在党上受到开除党籍处分显然也是不合适的。所以，应当对刑事责任、行政责任以及其它责任的惩处方式与党纪处分之间的轻重对应关系进行明确。
目前，关于两类责任相互对应在刑事责任与党纪责任对应是最为明确的，即一旦被追究刑事责任将会被开除党籍，但其他两类责任的对应关系则不甚明了。《纪律处分条例》第四章规定党员受到刑事责任追究、政务处分、行政处罚、违反国家法律法规、企事业单位或其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分的，都可以追究党纪责任给予党纪处分或组织处理。第三十三条规定：“党组织可以根据相关部门给出的处罚依据进行事实、性质和情节的核实，最终作出处理。”但在由法到纪的过程中，某种类型的法律责任应对应何种纪律责任并不明晰。
四、纪法责任衔接中的完善建议
（一）程序衔接过程需加强协调与监督
在程序衔接方面，纪法之间须顺畅衔接以加强追责的全面性和整体性。在衔接过程中，纪检监察机关作为党纪责任追责的主体，同时也是案件移送司法机关开启诉讼程序的重要节点，具有承上启下的作用。顺畅纪法衔接，应当重视监察机关和司法机关之间的联动。
1. 加强纪法衔接中的外部监督
首先，监察工作人员履行监察权，其在职务犯罪调查中实质是行使侦查权，侦查过程中的证据获取将直接影响司法工作的开展与进行。有学者认为职务犯罪调查权具备侦查权的实质，只要履行侦查职责的工作人员都是司法工作人员。[13] 通过对“准司法工作人员”的相关法律规定，检察机关履行司法监督职责，对于监察工作人员包庇、隐瞒等不法行为进行全面监督。
其次，在纪法并行的程序中，由于证据的适用规则具有差异，应当注意取证程序合法，保障当事人的合法权利。目前，监察机关仅有“被调查人提出供述及其他证据系非法取得的，应当提供线索或证据材料”这一原则性规定，没有如何开展非法证据排除的具体规定。[14]《监察法实施条例》中有关非法证据排除规则在质证环节中应充分运用，并加强对于证据收集合法性的全面审查，不能排除非法证据的应当及时予以排除。
再次，在纪检监察未合署办公的情形下，纪检机关可能会与监察机关以外的其它侦查机关、司法机关进行案件的直接移送，故在党纪追责中获取的证据应当符合法律责任的构成要件的认定标准，准确把握违纪、违法和犯罪三类行为的证据标准，以防过渡取证或取证不足。此外，对于未与监察机关合署办公的纪检机关在将案件进行移送过程中的管辖权问题也应予以监督，在发现确有管辖异议情形时需及时予以审查和纠正。
2. 建立长效党政司法机关间的沟通渠道
作为执政党的中国共产党，长期以来一直坚持党的纪律建设，重视党的纯洁性和先进性。[15] 所以，违法责任一般会引起纪律责任。但由法律责任引起党纪责任的追责过程中，党纪责任并非以本部门认定的事实、性质和情节的情况下作出，而是依赖于相关机关和部门的认定结果进行核实后追责的，因而有必要建立党政机关之间有效的沟通机制，以加强有责必究以及确定责罚一致的标准，确保党纪责任和法律责任在追责过程中的统一。
在党政追责机关沟通时，有两个具体问题尤需注意：一是当法律责任超过追究时效期限时，司法机关不再追究其法律责任，但仍可以追究其党纪责任，因而需要党政追责机关及时沟通相关情况。纪检机关需将情况与相关部门沟通，将事实和证据与本人核实。纪检机关在知晓有此类行为存在时，应与相关部门沟通情况，确认超过追究时效期限后，由本机关对事实和证据予以确认，确认无误后予以相应处分。二是不具有终局性的生效法律文书中认定的事实与证据，纪检机关应当仔细核实，并与相关部门积极沟通，及时获取最终结果。对于司法判决或行政处罚等生效的法律文书，还有上诉或复议的救济方式。此类情况下，纪检机关应当对于认定的事实和证据与本人核实，考虑给予何种类型的党纪处分。若已生效的法律文书有变，相关部门应当及时将处理结果告知所在单位的纪检机关。
（二）完善实体衔接中的责任认定和程度标准
1. 明确问责准入标准和范围
监察实践中，职务违法犯罪案件的定性有时并不十分清晰。[16] 依据《监察法》，职务违法和职务犯罪是两个概念，然而《监察法》和《政务处分法》并未明确二者的边界。某种行为究竟构成犯罪还是职务违法，不仅对确定行为人的法律责任至关重要，对党纪责任的确定同样重要。所以，监察机关调查职务违法犯罪问题时，首先，应当严格依照相关法律规定认定事实，确定罪与非罪，并在此基础上确定行为人相应的党纪责任。其次，应当明确非职务违法行为引起党纪问责的范围，优化纪法衔接规范的内容。虽然党员应模范遵守法律，违反法律的行为都是违纪行为，但是在实践中并非所有的违法行为都会追究党纪责任。故应当明确非职务行为产生的行政责任和民事责任会引起党纪处分的范围。尽管党纪和国法间具有言语规范的差异，但针对衔接部分的内容应当尽量明确条文中“其它情形”“严重影响”“严重情节”等表述的具体含义，减少模糊性和重复性，细化其与法律及相应司法解释的协调一致。
2. 以比例原则量化责任追究程度
如前所述，现行规范中刑事责任与党纪责任的对应关系是最为明确的，但也并非简单的刑事责任直接引发开除党籍的纪律责任。党员在被追究刑事责任后，党纪问责的处分包括撤销党内职务、留党察看或者开除党籍，均属于党纪处分中的重处分情形，但也有细微差距。其中，最轻程度的刑事问责情形引发三种党纪责任，并非只有开除党籍；中间程度的刑事问责情形表现为个别“可以”不开除党籍，对应最严程度的“应当”具有一定选择可能和“从轻”空间。可以看出，刑事问责情形主要以主观恶意和影响后果来确定轻重程度，从而影响党纪处分的适用情况。
另外，其他法律责任与党纪责任的对应关系更为模糊。为解决党纪责任和法律责任之间的对应关系，可以借鉴比例原则。比例原则作为公法体系的一项基本原则，其在党纪责任实施方面同样具有参考价值，可应用于纪律检查机关监督执纪问责中，使党组织做实、做细监督执纪问责工作，增强党内法规执行力，打通党内法规实施“最后一公里”[17]，在问责过程中实现罪（过）责相适应。[18] 在由法律责任到党纪责任衔接过程中，通过比例原则将已有的刑事法律和党内问责情形标准拓展为纪法衔接中的普遍标准，从而实现党纪责任和法律责任的相匹配。将需承担法律责任的行为进行主、客观的“轻、中、重”三层分级，从而与党内问责的三种不同轻重情形相互对应。最终实现处理结果上党纪责任和法律责任的相适应，惩处措施上保障权责一致、错责相当。
（作者为中国政法大学法学院副院长、教授）
网络编辑：同心
来源：《理论视野》2023年第11期
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