【摘要】国家监察体制改革，党中央筹划已久。按照中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，北京、山西、浙江三地将成试点，设立由人大产生的监察委员会。这一全新的机构，将是“行使国家监察职能的专责机关”。试点设立这一机构的目标，在于“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责”。这是“事关全局的重大政治改革”。这是因为：监察委员会“位高”，行政监察升格为国家监察；监察委员会“权重”，解决监察全覆盖不够问题；监察委员会“有力”，有望破解反腐力量分散现状。需要强调的是，国家监察体制改革的目的，就是要建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。国家监察体系设计要体现党的绝对领导，从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展。
11月8日，一条重磅消息悄然发布：中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。照此方案，北京、山西、浙江三地将成试点，设立由人大产生的监察委员会。这一全新的机构，将是“行使国家监察职能的专责机关”。
虽然新闻通稿文字不长，只有400多字，但信息量巨大。用《方案》中的话来说，试点设立这一机构的目标，在于“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责”。通稿还说，这是“事关全局的重大政治改革”。而像“重大政治改革”这样的字眼，十八大以来也非常少见。如何解读这条消息，笔者有如下理解。
监察委员会“位高”，行政监察升格为国家监察
国家监察体制改革，党中央筹划已久。在年初的十八届中央纪委六次全会上，中共中央总书记习近平在会议讲话中提出，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这是有关将现行的行政监察体制升格为“国家监察”最早的提法。10月27日发布的中共十八届六中全会公报中，将监察机关与人大、政府等并列提出，这一提法意味着建设新的国家监察体系提上中央议程。公报称：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”。全国人大也曾表明，已将修改《行政监察法》纳入今年立法计划。
按照以上的改革思路，说监察委员会“位高”，是因为它将由人大选举产生，独立性得到加强。
目前，监督机构隶属地方和部门，监督权是行政权和检察权等派生的权力，国家没有统一集中的监督权。监督机构隶属地方和部门，其功能受到限制，腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力，同级监督形同虚设。由此最大的危害是，无法对地方和部门领导进行日常监督，只能寄希望于上级纪检监察机关查处，一旦他们监督不到位，极易“养虎遗患”。
监察机关从行政机关独立出来，由人大选举产生，将能够进一步增强它的独立性和权威性。在试点的三个省市，将由各级人民代表大会产生本级监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。这意味着，在试点地区，监察机构将从原来的政府部门中单列出来，“不再”是政府部门内设的行政监察机关，而是由人民代表大会依法产生，行使的是国家监察权而非政府的行政监察权，同时像法院、检察院一样，接受人大监督。改革我国反腐败机构体制，健全国家监察组织架构，就是将党的反腐败意志转化为国家意志，从而支配国家监督权力对国家机器、公务员以及其他公职人员是否“为人民谋利益”而实施监督，破解了“同体监督”的难题。可以预想的是，今后的国家机构体制应该是人大选举产生“一府一委两院”，其地位显然提高了。
总之，监察委员会的成立，有利于将民主政治内部监督和国家机器自我净化相统一。监察委员会走的是不同于西方国家多党竞争、分权制衡的权力监督路数，是人民代表大会制度等基本政治制度的自我约束、自我监督制度之一，是国家机器尝试构建长期有效的自我净化机制，实现对国家所有工作人员进行监督管理的制度创新。
监察委员会“权重”，解决监察全覆盖不够问题
构建一个全覆盖的监督体系，一个能够监督所有公权力机构、监督所有公职人员的反腐败机构，这将是监察委员会的核心职能，也是改革的初衷。
理论上讲，目前纪委系统管的是全部的党员；而监察部这条线，则属于政府机构内设部门，只能管政府系统内部的公职人员。但在中国，“公职人员”的外延则不仅限于政府公务人员。人大、政协、法院、检察院，以及广义“吃财政”的，都属于“公职人员”。法律上看，现有的《行政监察法》则规定，县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：（一）本级人民政府各部门及其公务员；（二）本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；（三）下一级人民政府及其领导人员。按照现有架构，从理论上讲，这存在着监督的盲区：目前监察机关的监察对象不包括人大、政协、检察院、法院人员，以及虽然不在公职队伍内、但从事政府授权行为的人员（比如村主任）和一些企业、事业单位人员。
因此，说监察委员会 “权重”，是因为它的监察对象包括所有公职人员，从而解决监察全覆盖不够问题。“全覆盖”，意味着所有“吃财政饭”的行使公权力的人员，都是监察对象。这也意味着，今后人大、政协这些过去被认为是官员退居“二线”的“避风港”，法院、检察院这些重要司法单位，民主党派机关、部分社会团体机关的工作人员，大型国企等近年来各类腐败高发地带，公立医院、学校等也不时爆出违纪违法案件的边缘地带，无不纳入到国家监察的视野之中。现在有一些外国人在中国担任公职，比如在高校做院长，目前不是监察对象，但全覆盖后也可对他们进行监督。
而且，监察委员会还将能够监督政府机构、政府“一把手”，从而可以对破解“一把手监督”难题进行一些有益的探索。
同时，这种监察权不仅包括对这些官员的日常监督、考察，也包括对其违反纪律言行的发现、检举、受理、调查、处理等。
监察委员会“有力”，有望破解反腐力量分散现状
如何整合反腐败资源与力量，是这项改革的关键问题。
我国现有的惩治与预防腐败体系包括：党的纪检机关、政府监察机关、检察机关中的反贪和反渎机构，还有政府中的其他监督机构，比如审计机关等。从机构的类别上来讲力量很分散，而且各个力量分布于不同属性的机构中。国家监督职能分散，加之机构职能重叠、边界不清，必然难以形成合力，且执行法律不一、执行标准不一，很难形成稳定、规范而高效的配合衔接机制。在国家监察制度改革中，可能会涉及到行政机关和司法机关职能的划转及机构调整。由此就会涉及到机构和人员的变动，比如检察院的一部分反腐败职能就可能进入监察委员会。
可以说，监察委员会将会更加“有力”，因为：首先，它将是一个整合统一的监督机构。说它“整合统一”，是因为它将把现有政府监察机关、审计机关、预防腐败机关以及监察机关所属反贪污贿赂部门的职能合并整合进去，同时覆盖到过去上述行政监察机关无法触及的各级人大、政协、法院、检察院、国有企事业单位等，有力地改变监察权力鞭长莫及、九龙治水和事后诸葛亮等缺陷和不足，“一个权力监察到底、一张大网监察到边”。
其次，它将更有权威。因为它由地方最高权力机关依法产生并对其负责，并由将来修订完善的相应监察法律法规赋予其权限、职能，程序上实体上依照宪法和相关法律法规行使其监督察举职权。一言以蔽之，它预防、惩治腐败的一切行动、手段和方式方法都将于法有据。
再次，它将具有更强的能力与手段。成立监察委员会还可以解决目前存在的监察手段有限问题。虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限，且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设，难以落实。比如，目前主要是谈话、做笔录、监督检查等等，但仅靠这些手段是不够的，比如查账、调取金融信息等就会受到一些限制，不够便捷。试点方案中提到要丰富监察手段，有可能会引入一些类似检察院的调查手段，比如用隐蔽设备拍摄等等，而目前这些调查手段是不能采用的。
最后，它将更为高效。监察委员会和党的纪律检查机关合署办公，既实现党对干部监督的集中统一领导，又实现党的纪律监督和国家监察的密切协调配合。按照《方案》，监察委将与同级纪委合署办公——也就是通常所说的“一套人马、两块牌子”。这样的“一套人马”，就将实现对公职人员的全覆盖，无论党员还是非党员，无论政府部门还是其他部门，都在监察范围内。而如果将纪委、监察部门、检查机关反贪部门的功能归于一处，在监察的手段上就将得到丰富：纪委的执纪功能现在已经很明确，但是对于监察来说，有时还需要执法手段，这些在目前的机构架设中是没有的。这个监察委员会还将和人大的权力监督、法院检察院的司法监督紧密衔接，形成一个对掌权官员有效监督的“闭合回路”，最终确保其不敢腐、不能腐、不想腐。
需要强调的是，国家监察体制改革的目的，就是要建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。十八届六中全会提出，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。按照这一要求，国家监察体系设计要体现党的绝对领导，从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展。为此，《方案》还要求，要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。这对于当前的改革无疑是极其重要的。
参考文献：
①《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，法律出版社，2016年11月出版。
②马怀德，《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社，2000年4月版。
（作者：中国社科院马研院党建党史研究室主任、研究员）
网络编辑：彩虹
来源：《人民论坛》2016年第35期
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