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　　争取绿色与社会采购联盟和欧盟的决策

　　针对欧盟委员会1996年11月27日的公共采购绿皮书以及它1998年3月的有关通报,欧洲的工会及社会运动曾在该委员会草拟政策的阶段设法对政策的制定施加影响。结果它们的游说工作不很成功。该委员会2000年5月公布的指令草案很少具体地提到社会标准和环保标准。工会对欧盟委员会的就业与社会事务总秘书处和环境总秘书处的游说工作是成功的,然而在欧盟委员会内部,主管这些指令的内部市场总秘书处决定不理会上述两个总秘书处的意见。联盟就是为了应对这些指令草案而成立的,这些非政府社会与环保组织同工会密切合作。

　　联盟的主要发起者在工会一方是欧洲公共服务工会联合会(European Federation of Public ServiceUnions,EPSU),在非政府环保组织一方是欧洲环保协会(European Environmental Bureau,EEB )。联盟的其他成员组织是欧洲残疾人论坛(European Disability Forum,EDF)、社会论坛(Social Forum)和世界保护野生动植物基金欧洲政策办公室(WWF—European Policy Office)。联盟还受到下列组织的支持:公平贸易协会、气候行动网络欧洲(ClimateActionNetwork Europe)、非政府组织团结(NGO Solidarity)、洁净服装运动(Clean ClothesCampaign,CCC)。重要的是,代表一些市政府的组织赶在2003年7月2日欧洲议会对指令进行二读之前对联盟给予支持,这些组织包括欧洲市政府及地区政府理事会(Council of European Municipalities and Regions, CEMR)、欧洲城市(Eurocities)和气候同盟(Climate Alliance)。最后,工会还同欧洲企业争取公众参与及企业关心公众经济利益中心(European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest CEEP)保持联系,但后者没有加入联盟,因为它认为联盟提出的许多要求会增加公有公司的成本。

　　指令草案的问题。联盟对指令草案总的批评意见是草案规定“最低价格原则应为批准合同的唯一标准”。联盟认为,根据这一原则,“与产品的生产过程和贸易过程有关的所有标准如果不能在生产终端显示出来,将概不予考虑。实际上这将把参加公共投标的许多符合环保标准、社会标准以及伦理标准的合格产品和服务排斥在公共采购之外”。2001年11月,参加联盟的4个非政府环保组织欧洲环保协会、绿色和平组织、气候行动网络欧洲和世界保护野生动植物基金发表联合声明指出:“在生产周期中,加工和生产方法往往对环境保护起重要作用,应允许公共采购方在决定选购标准时将它考虑进去,在批准采购合同时也应把它考虑进去。”

　　此外,声明还批评:草案规定绿色标准必须同合同有“直接关联”,否则不予考虑。这样就排除了全球气候变暖等人们广泛关切的问题。总而言之,各个非政府环保组织都指出,按照新的指令在批准公共采购合同时更难以使用绿色标准。

　　从社会标准来看,指令只注重终端产品也是有问题的。洁净服装运动关注服装产业的劳动条件和工人权利,如果要求地方当局只采购符合伦理要求的企业生产的服装,那么加工和生产方法也应作为采购标准的一个重要内容。主张公平贸易的非政府组织也提出同样的意见。因此,联盟要求指令的内容应包括“遵守国际劳动公约规定的各项劳动保护条款和劳动条件、集体权利以及个人权利”。团结等非政府社会组织特别反对采购标准中不包括遵守劳动标准的内容。这些意见反映了工会的主要关切,正如欧洲公共服务工会的联合会代表在致瑞典工会代表的电子邮件中指出的: (1) (采购标准中包括)社会权利十分重要,其中包括公共当局有权要求企业遵守集体合同; (2)公共当局有权通过自己的公司或部门为其提供机构内部的服务。第二点引起了欧洲企业争取公众参与及企业关心公众经济利益中心的关切,它不能接受公共服务只能由公有企业参与投标的规定。欧洲残疾人论坛特别关注雇用残疾人以及残疾人进入公共服务部门工作的问题,强调把这些要求纳入采购标准中。上述这些关切和要求都不可能纳入以最低价格为唯一要求的采购标准。总之,联盟要求在公共采购中应该鼓励而不是惩罚执行绿色和社会标准的企业。

　　联盟对公共采购指令的影响。2003年12月2日,欧洲议会和欧盟部分理事会双方代表组成的协调委员会会议最终出台的指令令联盟失望。尽管它作出了巨大努力,但成效十分有限。联盟的成员组织接受了这个现实,那就是至少情况没有变得比原来更糟糕,因为它们成功地反对掉了欧盟委员会的指令初稿;但在指令的正式文本中,它们的主要关切——将社会标准及绿色标准纳入采购标准以及遵守集体合同(只被安排在对指令的实质部分作评述注释的次要部分)和写入附件(委员会声明)中。有些联盟成员组织的代表指出,结果基本上是积极的,因为指令使人们可能要考虑社会标准和绿色标准。同时他们也承认,指令应该规定这些标准必须同终端产品直接挂钩,而且指令不强制要求公共当局执行这些标准,因此还要继续努力。有关残疾人工作权利的要求也在加工和生产方法以及招投标文书中被置于次要地位。

　　然而根据最终结果作出结论,说联盟的工作是无效和不成功的,则是不正确的。相反,这是一个明显的范例,说明它周密地协调了一大批不同性质的组织在欧洲开展全洲性的联合游说行动。联盟的核心组织是欧洲公共服务工会联合会,它定期在同一天召开两个会,上午召开它各国会员工会代表组成的公共采购特别工作组的会议,下午召开联盟成员组织的会议,从而协调工会系统内部的活动并使之同联盟的活动互相配合、密切合作。在协调对欧洲议会及其法律事务委员会的游说活动中(后者负责为议会全体会议作准备工作),联盟的工作十分有效。首先是集体游说法律事务委员会使之推迟欧洲议会对指令草案的一读讨论,直至欧盟委员会发布关于公共采购环保及社会标准的《说明通报》。欧洲公共服务工会联合会将这个洲一级的游说同国别游说结合起来,要求其执行委员会的委员们写信给任法律事务委员会委员的本国欧洲议会议员,并后续向本国政府提出公共采购问题。然后联盟在2002年1月17日欧洲议会开会,就指令草案进行一读讨论时对各个议员进行协调一致的个别游说。在法律事务委员会为准备欧洲议会的二读讨论于2003年6月17日开会之前,也以同样方式方法对它进行集体游说。联盟及其个人会员分别写信给任法律事务委员会委员的欧洲议会议员,欧洲公共服务工会联合会则要求其公共采购特别工作组的成员向本国的欧洲议会议员写信。在欧洲议会举行二读之前,联盟组织了一次同欧洲议会议员的会晤,向他们通报联盟的关切,并且在二读之前,联盟成员们去斯特拉斯堡直接向欧洲议会议员们进行个别游说。同时,联盟还发表新闻公报,力争使欧洲议会议员们集中精力于二读。

　　虽然联盟在影响欧洲议会法律事务委员会的决定上不是很成功,欧洲议会自身倒是在修改稿中很大程度上采纳了联盟的建议。在2002年1月17日的一读中,它在经典指令的第53条中吸纳了绿色和社会标准以及联盟的其他关切。在2003年7月2日的二读中,它仍持这一立场,而且使欧洲工会联合会的一位代表喜出望外的是,它还满足了该会的全部要求,包括删除第53条中关于采购标准的一段限制性很强的措词,即采购标准不得只限于不同“签订合同的当局”的利益“直接挂钩”。各个非政府环保组织也都对欧洲议会感到满意,它们发表新闻公报说:“今天(欧洲议会)全体会议的投票对于在公共采购中涉及的生产方法、就业及劳动保障以及残疾人政府等领域采用生态保护和环保标准表示明确支持。”鉴于欧洲议会在二读通过修正案时必须获得绝对多数的赞成票,因此联盟在这一阶段的成功更是难能可贵。总之,联盟对指令不能施加更具决定性的影响并非由于它对欧洲议会的游说无效。游说战略最终失败的原因在于欧盟的体制及组织机构,在于欧盟部分理事会在决策中的重要作用以及对其施加影响的难度——甚至可以说对它不可能施加影响。联盟曾经试图影响部分理事会,如2002年5月21日内部市场委员会( Internal Market Council)开会之前会见了比利时经济部的代表,还分别会见了常设代表委员会(Permanent Representative Committee)的法国和荷兰代表。为了配合这些游说活动并加强其效果,联盟还同时发表了对部分理事会施压的公开声明,批评它偏袒大公司的利益。但这些努力都不成功。分析联盟的战略选择是选在欧盟机制内展开活动,这显然使工会和非政府组织处于不利地位。在欧盟委员会整个组织体系中居支配地位的是以市场为导向的各个秘书处(DG) (前面提到的工会在指令草拟阶段施加影响无果与此有关),部分理事会则在决策过程中控制着欧洲议会。实际情况是,在国家一级和欧洲一级都是另有其他途径通向部分理事会,而且部长理事会的职能又分解给若干个平行的委员会,这意味着部分理事会几乎完全处在工会和非政府组织游说活动影响力不能达到的地方。

　　多元主义也同样能很好地概括各政策制定阶段的这些游说工作,但要了解为什么联盟最后还是失败了,那就不能只限于叙述体制机制内各阶段的决策过程以及将它们之间的互动同基础结构联系起来。不应像自由派多元主义那样把联盟的成员组织当作只是一些单个的利益集团。决不能把它们从其所在的社会生产关系的地位中抽象出来,必须看到它们在关于欧盟亲自由主义改革的广泛阶级斗争中的地位以及它们在欧盟精神和物质权力结构中的地位。欧盟各组织机构对联盟影响公共采购指标的活动所作出的回应是欧盟各组织机构同联盟战略之间的关系所决定的。现在探讨联盟对欧盟的战略选择,如果不是去游说欧盟的组织机构而是去争取得到广泛的支持并在此基础上展开广泛的运动,从外部向欧盟施加压力可能更有成效。换言之,从战略合理性的角度来分析联盟选择在欧盟内部做工作的战略,可以说它应该寻求更广泛的动力。这样才能充分了解为什么联盟的影响如此有限。下文将用新葛兰西主义的历史唯物主义观点对此进行探讨。

　　囿限于欧盟精神和物质权力结构中的联盟

　　跨国资本支持的“植入新自由主义”计划推动了欧盟的新自由主义改革。为更好地了解联盟最终失败的原因,必须联系欧洲一体化的精神和物质权力结构来评估联盟的战略。就思想意识层面而言,必须考察联盟能否批判新自由主义思想并为传统公有部门提出取代新自由主义的思想理论。如能做到这些,则情况会是这样: (1)清楚地认识到采购指令是欧盟新自由主义宏观改革的组成部分,在这个认识基础上开展针对指令的工作; (2)把反抗指令草案的运动作为反对对公有部门进行新自由主义改革的广泛运动的组成部分,同时为公有部门提出替代新自由主义的另一种发展方略。联盟成员组织一般都认识到这些指令是欧盟委员会对欧盟进行新自由主义改革议事日程的一个组成部分。

　　欧洲公共服务工会联合会认识到这两个指令显然是欧盟新自由主义全面改革的组成部分,所以如此强调市场和竞争,同时也认识到这是为了大公司的利益而限制公有部门和公共服务活动空间的新举措。联盟其他一些成员组织认为这些指令是提高竞争力运动和“里斯本战略”的反映,很大程度上也是跨国资本游说的结果,因此欧洲再也不会是一个“社会的”欧洲。还有一些成员组织认为这些指令是欧盟致力于构建欧洲市场的措施之一,因而是一种市场学理论的组成部分。欧洲企业争取公众参与及企业关心公众经济利益中心(CEEP)甚至担心这些指令会给欧洲带来进一步私有化的浪潮。

　　虽然联盟清楚地认识到这些指令是新自由主义战略的一部分,却没有把自己的活动发展成为一场向新自由主义改革的全面挑战。欧洲公共服务工会联合会把反对指令草案的斗争当作是反对通过私营公司更多地参与提供公共服务对公有部门进行整体改革的斗争的一部分,同时表示不要求非政府社会及环保组织对此持同样的观点。正如一位非政府组织代表所说,虽然他的组织认识到现在面对的是一场提高竞争力的运动,但在日常工作中他们必须集中精力处理与具体政策有关的具体问题。世界保护野生动植物基金欧洲政策办公室的代表明确表示,他的组织加入联盟的唯一动因就是支持给森林产品贴识别标志,因此他们关注的只是这两个指令而不是泛泛的关于私营企业与公有部门地位进退的争论。其他非政府组织也认同这一立场。它们主要关心公共采购对气候变化产生的影响,而不是对公有部门的新自由主义改革。 此外,联盟有的成员组织宣布对有关欧洲的未来这个大问题的辩论不持积极态度,有的不认为自己是反新自由主义运动中的一员。更有些非政府环保组织把推行市场化的政策当作是可能有利于保护环境的政策。总之,当联盟的成员组织联合起来要求将绿色社会标准纳入公共采购指令中时,它们没有从根本上认识到这场斗争是一场反对改革欧盟的大斗争的一个组成部分。因此联盟拿不出另一套公有部门的发展规划也就不足为奇了。联盟既不质疑现有的新自由主义权力结构,也不向它提出挑战。

　　就权力结构的物质领域而言,必须考察联盟是否能扩大反抗新自由主义的社会基础并动员其各个结构的权力资源进行反抗。如果能够做到,则情况会是这样: (1)反对指令的基础是动员更广泛的群众参与; (2)把各成员组织联合起来的不限于眼前的公共采购问题。为扩大反抗的社会基础曾作出多次努力。2001年6月,一份为欧洲公共服务工会联合会执委会会议准备的评估形势的提纲清楚地表明采取了扩大社会基础的战略。这份文件没考虑要组织罢工,但建议执委会同意联合会组织游行示威等高调公众活动,并支持联合会同非政府社会及环保组织举行联合记者招待会、发表联合新闻公报等,以加强施压并扩大声势。此外,文件还建议执委们参加各自国家关于公共采购问题的辩论。这项建议后来发展为多次呼吁仿效在欧盟建立联盟的做法,也在各国就公共采购问题建立全国性联盟。2002年3月,欧洲公共服务工会联合会公共采购特别工作组与联盟召开联席会议的一份会议记录概述了双方为在各国开展全国性联合行动,与各非政府组织在各国的会员组织将交换会员组织名单,以便互相联络组织行动。记录还明确显示,这种合作应不限于只是针对公共采购指令的临时性联盟而应围绕可持续发展问题,使之长期发展下去。然而虽然多次尝试扩大联盟,实际却不成功,最后只是开展一场运动,向欧洲议会议员广泛寄发信件并游说各国政府。联盟曾通知各国工会代表,在2001年6月11日欧洲议会在斯特拉斯堡开全会时去参加可能举行的游行示威,并收到若干回件表示积极支持这次示威。结果并未举行这场专门针对公共采购的示威游行,而是将欧洲公共服务工会联合会和联盟其他成员组织关注的这些问题并入欧洲工会联合会2001年9月21日在列日举行的一般性示威游行中,因而效果远不理想。至于在各国组织全国性联盟的设想也没有实现。

　　联盟有些成员组织的性质在一定程度上可以说明,它除了采取在布鲁塞尔游说的战略以外不可能有其他的作为。一些非政府组织代表说他们所属组织的主要目的就是在制定政策的每一个阶段到布鲁塞尔进行游说,至于组织动员群众,这是劳动密集型的工作,只能偶尔为之。欧洲环保协会甚至是一个没有个人会员——个人会员应该知道协会的活动——而是由全国性环保团体组成的联合会,因此它自己无法直接组织示威游行,而只能依靠会员团体去做这项工作。联盟内部不断出现的紧张关系也说明它无法组织大规模示威游行。2002年4月,欧洲公共服务工会联合会下属的德国会员工会的一名代表指责联合会,称它为了同非政府组织合作牺牲了工会的核心工作。联合会的代表在回应中解释说,各国工会主要都是通过欧洲工会联合会推进工会关切的工作,而联合会这样的组织则需要集中力量与联盟共同工作。然而这位德国同事又于2002年7月就与联盟合作的问题进一步阐述了他责难的理由,他说绿色标准与社会标准的性质不同,因而工会与非政府环保组织关切的重点也会略有差别。

　　对工会来说,重要的是从一开始就应把社会标准列为申请投标的条件,而绿色标准到最后中标签订合同阶段才起关键作用,因为很难确定在商品的生产过程中是否执行了绿色标准。另一方面,世界保护野生动植物基金会德国分会的一名代表也对工会有意见,在联盟的一次会议上,他抱怨工会代表频频把讨论的问题同集体谈判联系起来。一般说来,有些非政府组织对欧洲一级的工会表示不满,特别对欧洲工会联合会阻止它们参与多部门社会对话很反感。联盟决定不把可能引发矛盾的问题列入议事日程,提议将之交由欧洲工会联合会处理,这样终于把所有成员组织聚集在一起。然而这只是把意见分歧转到桌下去继续酝酿发酵,以至于难以组织大规模的示威活动。

　　有人曾计划将联盟发展成为一个围绕可持续发展议题而长期活动的同盟。欧洲公共服务工会联合会的一名代表在给联合会的德国会员工会代表的电子邮件中曾提及此事。

　　实际上这种成立长期组织的愿望不可能实现。2003年12月2日欧盟的协调委员会会议就指令作出决定时,联盟的主要工作也就结束了。此后的工作重点转为应对各国对指令的贯彻落实,不再有涉及全欧一级的事务,因而联盟不再定期开会。其后,有的成员组织退出联盟,如洁净服装运动。同时也有一些新成员加入进来,如英国一般市政工人及锅炉制造工人工会(British General Municipal and Boiler Makers Union,GMB),因为它们不断被卷入本国在执行指令时发生的问题。在欧洲残疾人论坛的代表与欧洲公共服务工会联合会代表的电子通讯中,后者也认为就指令的贯彻执行问题开展后续工作很重要,但它对于为此目的而复活联盟的主张反应相当冷谈。因为参加这样一种广泛联盟的工作,需要投入大量的精力,令人望而却步。于是基本上改由欧洲残疾人论坛采取主动,它于2004年3月31日或4月7日发起召开了一次联盟的会议,决定为地方政府制定一套公共采购“政策菜单”,帮助它们在实施指令时对绿色与社会标准给予特别关注。根据会议决定, 2004年10月发行了《让公款发挥最大效益》手册。这是一项很重要的工作,但这不等于规划出台了一套长期的、宏观的反对新自由主义改革的战略。总之,联盟在动员它的广泛物质结构内部潜在的权力资源方面是不成功的。

　　结论

　　联盟是一次成功的创举和鲜明的范例,它是一批工会和非政府绿色及社会组织结成的联盟,它成功地组织了一场针对特定的欧盟指令的大规模的、密切协调的游说活动。最能说明这次成功的是联盟对欧洲议会、特别是对议会公共采购指令草案二读的强大影响。但同时也要看到,它对最终草案定稿的影响是相当小的。多元主义同样也可以全面地概括、评论政策制定过程中的这些活动。但他们无法解释为什么联盟的战略是失败的。为了弥补这一不足,需要运用历史唯物主义——新葛兰西主义,将联盟的战略同宏观的欧盟一体化精神及物质权力结构、特别是同新自由主义经济及跨国资本的结构性权力联系起来予以考察。

　　这种宏观分析首先指出了联盟战略本身的弱点。工会和非政府的绿色及社会组织在欧盟体制机制内明显处于劣势。它把自己几乎完全限定在这个组织体系之内,而且着重于对布鲁塞尔的超国家机构进行游说,从一开始成功的机会就很有限。它想同欧盟国家机器进行势均力敌的较量,却忽视了在文明社会的正规体制机制外有组织的反对力量的重要性。其次,联系到意识形态权力结构,联盟不能为公有部门提出替代新自由主义的发展规划。如果能提出这样一个规划并同可持续发展理念结合起来,就会成为替代新自由主义的对公有部门功能及任务形成另一种认识的思想基础。可是它的全部活动不仅局限在欧盟体制机制之内,也局限在新自由主义的思想结构之内。亚当•莫顿(Adam Morton)明确提出“要为夺取塑造文明社会不同主体意识形态的霸权而斗争”。但联盟没有这样做。最后,联盟没能动员更广泛的力量支持其政策,以致未能更有效地对公有部门的改革——根据在欧盟“植入新自由主义”的计划而推行的改革——提出挑战。联盟曾经计划组织大规模示威活动、在各国建立全国性联盟以及围绕可持续发展这个主题将联盟转变为长期性的同盟,但这些创议都没有实现。总而言之,联盟的战略不是尝试向现有的思想意识及物质权力结构挑战,所以它对公共采购指令的影响相当有限是不足为奇的。

　　另有两个为影响欧盟制定政策结成广泛联盟的事例说明,群众性动员同游说活动相结合的运动是比较成功的。在2006年,一个工会与社会运动的广泛联盟将大规模示威活动同在布鲁塞尔的游说活动结合起来,成功地阻止了通过“服务业指令”初稿。第二个例子是欧盟委员会在2001年和2004年共两次试图在欧洲各港口实行服务业自由化,但两次都被运输工人工会阻止。它们将收集内部消息进行游说同动员群众、国际罢工以及大规模示威结合起来开展斗争,阻止了改革。特恩布尔(Turnbull)说得好:“港口工会通过争论的力量加上力量的争论玩了一场收集信息、撰写新闻、游说决议的游戏而大获全胜。”总之,这种基础广泛的运动同局限于集中力量游说欧盟机构的运动如关于公共采购指令的运动相比较,是反对新自由主义改革更有效的方式。以上两例说明,欧洲工会并不反对动员结构性权力资源来支持自己的政策。

　　（作者单位：中华全国总工会 ）

　　网络编辑：张剑