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　　住房在我国一直都是重要的民生问题。在计划经济时期，我国公共住房一直采取由国家和单位统包住房建设投资、统一分配住房的政策。在这种住房实物福利分配过程中，国家和单位承担着建设、分配、维修、管理等职责。受国家和各单位财力的限制，城市居民的住房条件改善较慢。改革开放后，随着经济政策的改革，在严重的城市住房短缺背景下，中国政府启动了城市住房改革。1994年，国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，加快住房建设，并全面推行住房公积金制度，稳步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设。1998年，国务院发布《关于进一步深化住房制度改革及加快住房建设的通知》，明确停止住房实物分配，中国住房政策完成了从配给制向非配给制转变和从非商品性向商品化、社会化的转变。

　　在住房商品化和市场化的改革过程中，由于政府配套性政策不完善，保障性住房建设滞后，在地方政府“土地财政”与房地产开发商暴利的利益驱动下，在自住和改善性住房需求以及投资、投机性需求的刺激下，各地商品房价格快速上涨，远远超出了普通民众的购买能力，严重影响了居民的消费支出意愿，影响了国民经济的正常发展，影响了社会的和谐。

　　住房功能的多重性与住房需求的多样性

　　住房成为民生问题，与住房的多重功能和属性紧密相关。首先，住房是人们生存、生活的基本必需品，是人们的立足之地、栖身之所。住房作为生活必需品，不仅满足人们最基本的生存需要，也满足人们居住生活的享受需要。在现代社会，居住状况已成为衡量居民生活质量的重要标志。其次，住房也是具有使用价值和价值的商品，既是消费性商品，也是投资品，具有消费与投资的双重属性。住房既可以用于居住，也可以用于投资以保值、增值，消费者在买进住房后，可以通过出租、转售、抵押、典当，从中获取收益。

　　住房的多重功能和属性决定了人们住房需求的多样性。首先，是基本住房需求。住宅作为人类最基本的生活资料，它要满足人从出生到死亡全过程的居住需要，具有社会保障的属性。其次，是改善性住房需求。对住房质量的需求也是一种不断发展的需求，在实现基本生存需求以后，随着经济条件的改善和社会的发展，人们的住房需求层次会不断提高和发展。在现代社会，住房日益成为人们发展和享受的资料，成为一种居住文化的载体。再次，是投资性住房需求。住房作为不动产，具有耐用性、高价值性和产权的可分割性等特点，是良好的保值、增值的投资品，人们可购房出租获取收益。最后，是投机性需求。在一定的政策和市场环境下，在住房投资收益显著高于其他投资收益的情况下，会刺激社会资金买进卖住房而获取收益。

　　基本公共服务视角下的基本住房保障

　　无论住房具有多少种功能和属性，住房首先是基本生活必需品。住房保障是政府提供的一项重要基本公共服务。基本公共服务是指为满足社会成员基本的生存和发展需要而必须由政府提供的公共产品和公共服务。为社会成员提供均等的基本公共服务，是政府的重要职责。

　　住房是与食品一样重要的必需品，是人们生存和发展所需的基本条件。根据美国学者马斯洛的需求层次理论，人的需求从低到高包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个层面，住房是满足生理需求和安全需求的基本条件。低层面的需求是保障人的生理机能正常运转和维持生存所必须的，基本住房与社会保障、基础教育、公共卫生与基本医疗、就业等一样，是基本公共服务中的重要内容，需要政府和社会通过公共政策的实施，予以切实的保障。

　　居住权是公民的一项基本权利，是公民基本的生存和发展权利的重要内容。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第25条规定，“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣著、住房、医疗和必要的社会服务”。1996年联合国第二届人类住区会议上提出的两大奋斗目标之一也是“人人享有适当住房”。胡锦涛在党的十七大报告中提出要“着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务……努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。” 强调“必须注重实现基本公共服务均等化”，“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。

　　基本住房是指为保障居民的基本住房权益，满足居民的生存、生活需要而建造的住房，主要是指小户型、齐功能、质量可靠的保障住房。在中国，农村居民的住房问题有宅基地制度作为保障，在土地使用权上能有效保障“住有所居”，而城市居民除极少数人有祖传房产外，绝大部分人是没有这种制度保障的。城市土地是国家所有，从住宅土地使用权的公平性来说，也应当赋予城市居民无偿获得基本住房的土地使用权。

　　基于住房分类供给下的住房供给体系

　　我国住房供给的基本思路是区分不同的住房需求，针对不同的群体，以居民家庭收入为标准制定分类分层的住房供给体系，明确什么样的人由国家提供保障性住房，什么样的人通过市场购买商品房，从而保障“住有所居”，实现住房公平。

　　区分不同住房需求，就是要求区分基本住房需求与改善性住房需求，区分自住性需求与投资、投机性需求。在此基础上，研究制定相应的、有所区别的土地供应制度和财税金融政策，优先满足自住性和基本住房需求，对基本住房需求和自住性需求给予倾斜；满足居民的改善性住房需求，坚决抑制投性需求。在大力建设保障住房的基础上，重点保障中低收入困难家庭的住房需求，并为符合条件的新就业职工和外来务工人员提供稳定居所。

　　为适应经济的不断发展，可按照居民收入水平分组建设不同类型和层次的住房，包括廉租房、公租房、经济适用房、两限房等普通商品住房和少量中、高档商品住房，不同类型住房在户型（面积）、产权、地理位置、价格、目标群体上有所区别。

　　首先，是面向城市收入偏低、生活困难群体的廉租房，如同社会保障中的最低生活保障一样，这是基本住房保障中的最低保障，这部分人群需要社会和政府只收取少量房租或者免租提供住房。其次，是面向中低收入群体的公租房，以及供出售的经济适用房和两限房。这是基本住房保障中的援助型保障，这部分人群自己有一定能力解决住房问题，但是需要政府给予帮助。政府可以通过住房补贴、贴息、贴租，以及限定最高出售价格等方式给予补贴和帮助。最后，是面向中高收入群体的普通商品住房和中、高档商品住房。

　　具体来说，住房供给体系分为如下三个层次：一是面向20%以下的低收入困难家庭，提供廉租房，主要以30平方米一居，50平方米二居，70平方米三居为主，满足自住性住房需求，产权归国家所有。二是面向约60%左右的中等和中低收入居民家庭，提供公租房、经济适用房和两限房。公租房主要以40平方米一居、60平方米二居、80平方米三居为主，满足过渡性住房需求，产权归国家所有；经济适用房以30平方米一居，50平方米二居，70平方米三居为主，满足自住性住房需求，产权出售；两限房以40平方米一居，60平方米二居，80平方米三居为主，满足自住性住房需求，产权出售。三是面向约20%的高收入居民家庭，通过市场提供普通商品房、中、高档商品房，满足改善性住房需求和投资性住房需求。

　　在大力建设保障性住房的基础上，坚决抑制投资、投机性需求。为了保障居民拥有住房的基本权利，许多国家和地区从来不把所有房屋都看成是投资品，而从维护和促进人们最基本的居住权出发，制定相关的法律和政策来抑制住房的投资投机需求，防止高房价侵犯居民权益。对普通商品住房的投机行为是对中低收入群体的财富掠夺和住房权利剥夺。我国人多地少，资源相对有限，城市中低收入人群、进城务工人员的基本住房需求相对较大，在基本住房需求难以满足的情况下，公共政策应限制普通商品房投资，对投机行为零容忍，要象打击绿豆、大蒜的投机炒作一样，坚决打击炒房行为。

　　一手抓保障房建设，一手抑制投资、投机性需求，就能保证住房的有效供应，发挥商品房与保障性住房的互补优势，发挥政府调控和市场调节政策的成效，保持房价的相对稳定，从而保障居民的基本住房权利，实现“住有所居”的住房公平目标。

　　该文发表于《中国社会科学报》2012年4月23日第B03版，发表时文章名为《以分类供给实现住房公共服务》，发表时有删节。

　　（刘志昌，中国社会科学院马克思主义研究院经济和社会建设研究室。）

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