近年来，随着抗日战争史研究的持续深入，“战时军队”逐渐成为研究者重点考察的对象。八卷本《中国抗日战争史》单辟一卷专论战时国民党部队和中共武装，涉及战时军队的组织架构、官兵人事、武器装备、军需后勤、政工党务等基本问题，可以视作对这个热点的积极引领。不过，限于篇幅和研究者的视野，关于战时军队的另外一些重要问题尚未得到充分的讨论，抗战时期的战地军政关系便是需要关注的问题之一。
所谓战地军政关系，专指交战地域驻军与地方政府的关系，不包括国共两党中央一级的军政关系。在抗日战争的正面战场，各战区、集团军、军（师）与所在的省、行政督察区、县几级政府时刻进行着互动；而在同一时期的敌后战场，八路军、新四军、地方武装和根据地抗日民主政权的行政机关也保持着紧密联系。这些互动和联系有着非常丰富的内容，有助于学界进一步理解抗战时期的军队、政府及其相互关系。
上升到学理层面，军队与政府的关系亦即政治权力中的文武关系（civil-military relations），是二战后西方学界热度始终不减的论题，许多学者对此均有论述。而在中国史学科内部，古代史学界历来重视历代文官与武将的关系，近代史学界也不乏关于北洋时期文人与军阀、大革命期间党务与军事的讨论。目前，属于抗战时期战地军政关系范畴的研究已有不少，但更多与战地军政关系相关的问题尚未得到很好的解决，值得学界进一步思索。
一、军权在战地权力格局中的地位
七七事变之后，抗日烽火很快延烧至全国各地，而战胜日本侵略者也渐渐演变成一个漫长的过程。为了应对全面而持久的战争，国共两党不仅在军事上进行调整，还在政治、经济、文化等多个方面作出相应的变阵。在广大的交战地域，原有的权力格局或已不太适应战争需要，或在日军的冲击下逐步瓦解。针对战地权力格局亟待重组或再造的客观实际，国民党和中共选择了完全不同的路径，但双方所采取的方案都渗透着运用军事力量、倚重军事将领巩固或建立政权的思路。在新的权力格局中，军队和军人的地位得到了显著抬升。
研究者已经注意到战时国民党政府中央一级权力机构军事化的倾向。无论是昙花一现的试图融党政军为一体的大本营还是之后协调党政军各部门的国防最高委员会，都反映了战争环境下军权的上升。这样的变化或许和蒋介石“重军轻党”的统治理念有关。基于相似的逻辑，对于地方一级的权力架构，蒋介石尝试推动军权在其中的深入和扩展。最典型的变化，便是尚未得到充分讨论的战时军人省主席现象。
所谓军人省主席有两种类型，一种是国民党部队中的战区长官、集团军总司令等现职将领兼理省政，一种是国民党部队现职将领脱离军职转任省主席。粗略分析全民族抗战期间各省省主席任职情况，不难发现上述两类军人省主席占据了相当大的比重。战时中国28个省份，先后担任省主席的共有67人。其中纯文官只有15人，占总数的22.4%；转任省主席的军事将领有13人，占总数的19.4%；剩余39人均是国民党部队的现职将领，占总数的58.2%。将后两者数字相加，军人出身的省主席在总人数中占比高达77.6%。如果单独统计位于交战地区的14个省30位省主席的任职情况，数据没有太大的变化。战地省份文官省主席占比30%，而军人省主席占比则高达70%。
这些数据引出了很多有趣的问题——蒋介石和国民党政府将地方政务交给军队和军人是出于怎样的考虑？军人出任省主席的现象经历了怎样的变化过程？兼理省政和转任省主席的差别究竟在哪里？上述问题涉及战时省级政权权力划分、权力博弈、派系斗争等因素，需要对其机制和逻辑展开思考。
论者谓国民党是“战区各省党政军大权操诸军事将领之手”，而中共与之存在区别但也有共通之处。作为一个“党指挥枪”的政党，中共在任何时间都不可能容许军权有所僭越，但中国革命“枪杆子里面出政权”的经典逻辑在全民族抗战背景下依然反复被证明其真理性。在中共抗日根据地，军事力量和军队干部扮演着关键的角色，武装的重要性主要表现为军队在建立政权中的作用和军事负责人在根据地的地位。
对于军队缔造大多数抗日根据地各级政权，相当一部分研究者或许认为理所当然，但如果以“去熟悉化”的眼光重新认识这一过程，便会发现这个过程堪称人民军队历史乃至中国革命史中极具特色的一幕。有学者强调了军队在中共抗日根据地政权建立中的作用。首先，军队负责建政来自毛泽东、彭德怀等领导人的顶层设计；其次，这样的实践一开始即收到了很好的效果，“军队的介入，保证了党和政权可以快速在地方就位”，实现了建政效率的最大化；最后，军队干部在地方政权中颇受欢迎，大量连排级干部派驻地方，渐有供不应求之感。不过，“以军建政”的具体运作流程、成功要诀以及存在的不足，还有待更加精细化的研究。
军队不仅建立了政权，军队的存在也是根据地抗日民主政权得以存续的保障。“有了正规军作支撑，在严酷的斗争中，原本容易垮台的政权体系自然更加有力”。军队在战地的影响力可想而知，而军事负责人在根据地的实际地位是可以继续深入讨论的话题。目前学界对于1942年9月1日中共中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》之后根据地的领导机制已有不少研究，但对于一元化体制出现之前的状况却了解不多。事实上，“抗战初期在敌后根据地的建立和扩大中，曾出现过根据地的党政军‘三权鼎立’、互不隶属的情况”。为解决这个问题，1938年之后各个根据地陆续成立军队与地方党政合组的军政委员会。1938年3月，太南军政委员会成立，随后冀南、冀鲁边、豫皖苏、冀中、冀热察、鲁西、太北等10多个根据地的军政委员会相继成立。虽然军政委员会的名称在1941年2月后曾有过改变，但其“统一领导抗日根据地党政军民全面工作的最高领导机构”的性质并没有变化，而且“开辟抗日根据地主力部队的负责人，大多是这一地区军政委员会成立时的主要负责人”。也就是说，1938年至1942年多数中共抗日根据地所驻军队的军事负责人，同时担任属地军政委员会的主任。“军政委员会的书记〔主任〕一般由军队首长担任，地区内的重要问题通过军政委员会（党政军联席会议性质）来研究解决”。这种“以军领政”格局的形成原因、其与中共长期以来的权力制度设计和实际运行的联系，或是需要得到解答的问题。
二、军事将领与地方政务
有观点认为，高度职业化的军人并不适合从事文官所擅长的治国理政。但20世纪相当数量后发国家的军人在现代化实践中的作用，说明此种观点可能更多是一种价值判断。抗战时期，无论是国民党政府的军人省主席还是中共抗日根据地实际负责的军队高级干部，都承担了大量地方治理工作，而他们对地方政务的处理也具有鲜明的特点。
近年来，民国史研究者对于战时各省军人从政的现象表现出较大兴趣，被研究较多的军人省主席，有湖北省主席陈诚、安徽省主席李宗仁和廖磊、湖南省主席张治中和薛岳、福建省主席陈仪、江西省主席熊式辉、西康省主席刘文辉、四川省主席蒋介石等。
学者开展研究时已有明确的概念自觉，在详细复原这些省主席治省理政过程的同时，力图挖掘他们身上的军人特色。研究发现，军人省主席在推行与军事相关各项要政，如征兵、征粮、保安等方面确有突出之处。同时，他们在民生方面也表现不错，从各省的行政系统改革、工农业增产乃至城市建设中，都能看到军人省主席的作为，但一些有意思的问题仍未得到充分探讨。例如，第9战区司令长官薛岳兼理湘政期间，就以霹雳手段整顿吏治，其严苛程度连蒋介石都感到震惊。军人省主席以“军法”修“文治”，此种行政风格的得失以及与文官出身的省主席相比孰高孰低等问题，还需要得到学者的更多关注。此外，关于战时军人省主席系统而完整的研究，至今也仍未问世。
在广大的中共抗日根据地，各级边区政府在军队帮助下建立之后就开始承担根据地的日常政务。但是，军队尤其是军事负责人并未完全退场，在根据地建设和发展等诸多重要工作中都可以看到他们活跃的身影。如前所述，多数根据地军政委员会的主任（书记），由驻军的军事负责人担任。这些军事负责人往往采取军政一肩挑的模式，深度参与根据地的地方治理。
聂荣臻、罗荣桓、贺龙、黄克诚、彭雪枫、谭震林、刘瑞龙、萧克、萧华等一批军政委员会负责人，在各个根据地的建设中表现出惊人的治理长才。萧克回忆聂荣臻在晋察冀边区的贡献时说：“有人曾说过，聂荣臻不仅能治军，还能治国。晋察冀根据地有一个显著的特点，不仅部队在前方打得好，后方建设也搞得好，很有秩序……聂荣臻早年在比利时沙洛瓦劳动大学学过化学，能在技术上和经营上给军工部门以指导。其他如财政、粮食、民兵等工作都搞得很出色”。学界对于上述军政兼优的将领已有关注，但同样缺乏系统的讨论。而且，对地方政务充满热情的或许还不止这些军政委员会的负责人，一般人印象中较少介入地方工作的刘伯承，实际上也投身到了太行根据地的各项建设中。这些将领们的治政实践，亦需要复原。
国共双方战地军事负责人对于地方政务的经营，背后隐藏着一个理论问题——“关公夜读春秋”未必仅仅是人们的想象，在相当程度上也可能是现实。军事将领如何理解从政参政、军人治政所凭恃的思想资源、参与地方治理的军人们的知识储备等问题，亦留待将来的相关研究进行阐释。
三、战地的军政矛盾
军队和军人在战地的权力结构中占据主导地位，军事将领在地方政务中发挥重要作用，是抗战时期战地军政关系的基本主题。但另一个主题也不应被忽视，即军队长驻一地，与当地政府（包括民众）出现磨擦、冲突，以及军人涉足政坛后与广大文官产生观念上的分歧，构成了战地的军政矛盾。此种矛盾在国民党各战区、集团军驻地与中共抗日根据地均有显现，但具体表现各不相同。
国民党部队与驻地政府的矛盾焦点往往与地方行政系统有关。军方干涉地方人事安排、侵占地方行政资源的事件迭有发生，其中最为典型的就是1941年前后李宗仁所在的第5战区与湖北省政府发生的“鄂东事件”。彼时第5战区企图直接控制鄂东政务，频频向湖北省政府施压，最终迫使省政府按照战区意愿调整鄂东人事。广东的情况与之类似，地方人事任免、地方武装的统辖、地方财政权的归属等问题，两度成为军方余汉谋和广东省政府持续磨擦的肇因。因地方行政问题而出现的军政对立，如第3战区与浙江省政府、鲁苏战区与山东省政府、第34集团军与陕西省政府之间的纠葛，还有许多个案有待发掘、复原。
军粮问题是军队与地方政府爆发冲突的另一个火药桶。随着1940年粮食危机浮出水面，各地国民党驻军压迫地方政府强征超出民间负荷的粮食、甚至搜刮百姓粮食的现象屡见不鲜。前述第5战区与湖北省政府之间的矛盾，还体现在双方在鄂北围绕军粮征集的冲突。军粮也是广东省军政纠纷的症结之一，军方不仅苛求更多的粮食，还“以粮食为政争的利器”，攻击省主席李汉魂。河南省因军粮导致的军政不和已为人们所熟知，第1战区是否逼迫省政府缴足军粮、汤恩伯集团军如何自行“征集”军粮，这些史事如能得以精密复原，战地军政关系的内涵可望更加丰富。此外，国民党军粮征集带给民众的巨大负担、军队风纪败坏对于百姓的滋扰，也是影响战地军政关系的因素，近年来已得到部分学者的关注。
1942年2月，毛泽东在中央党校开学典礼的讲演中专门批评了军队干部和地方干部的不团结，这说明此时中共抗日根据地内部的军政之间已经出现一些不谐之音。毛泽东说：“在军队干部事实上居于领导地位的地方，在一般的情形之下，如果和地方干部的关系弄不好，那末，主要的责任应该放在军队干部的身上。”这段文字透露，根据地内军队和军人可能相对强势，多数军政不和缘于军方对属地政府尊重不够、配合不足。
有材料表明，八路军、新四军的个别部队对于属地政府、干部乃至民众的态度不够友善，出现过违反地方政策、为难地方干部的行为。贺龙指出，在陕甘宁边区的部队中，“有个别的只说拥护党中央，不说拥护边区政府”，“军队某些干部对地方工作人员的蛮横态度”，他批评这些错误言行是“军权高于一切”思想作祟。徐向前以部队里有干部破坏金融政策、责骂政府工作人员为例，痛陈这是“我们自己辛辛苦苦经过流血斗争得到的政权，自己又来破坏它”。
学界对此已有关注，有学者专门考察了抗战时期陕甘宁边区军政之间不够团结的根源和表现。根据地的经济困难，特别是1941年、1942年的天灾，是诱发军政、军民关系紧张的原因；民众负担本身沉重，军队的供应不佳，双方在用水、占地、雇夫等方面发生不快，继而引发军队和政府之间的争执。这些现象恐怕早已有之，而且除陕甘宁边区之外的根据地或多或少也存在类似情况。不同时期各个根据地军政关系的情况，或许更多新的个案研究能够予以佐证。
四、国共双方各自协调军政关系的努力
面对战地军政之间出现的问题，国共双方都非常重视。为了调解矛盾、弥合军政关系。国民党和中共采取了不同的措施，呈现了不同的结果。
如前所述，“重军轻党”是蒋介石的统治理念。随着蒋介石逐渐登上权力巅峰，权力游戏规则由“以党治国”变成了“军权支配一切”，在“军权上建立个人独裁体制”，军方在其政权中自然享有较大话语权。因此，当军队与当地政府发生纠纷时，尽管包括蒋介石在内的国民党高层尽力平衡，但最终处置多是偏袒军方，以地方政府被迫让步暂时缓和矛盾，但军政关系并未得到改善。
既有研究发现，无论“鄂东事件”还是“鄂北问题”，湖北省政府都是在蒋介石的劝解下“发挥同寅协恭之精神增进彼此情感”，答应了军方的各种要求。类似情况也发生在浙江、山东、陕西等地。1941年绍兴沦陷，第3战区司令长官顾祝同将责任更多归结为政府方面的邢震南玩忽职守，而浙江省主席黄绍竑以辞职相威胁，亦未能保住邢震南的性命。鲁苏战区总司令于学忠与山东省主席沈鸿烈因防区、经费、地方团队等问题出现芥蒂，矛盾激化后蒋介石不得不将沈鸿烈调离，让于学忠属意的牟中珩接任省主席。胡宗南在陕西省不断插手地方人事，向各县派出自己培养的战干团学员，并不顾省主席熊斌的反对，指使战干团吞并熊斌主办的省训练团。另外一些地区军政磨擦的调处情况如何，其结局与上述几省是否相似，是可以选择讨论的问题。
中共的组织优势在协调军政关系中发挥了巨大作用。与国民党政权“武主文从”的特征不同，中共党的权威超越了传统的文武之别。自1942年9月起，中共在全党和各个根据地推行一元化领导，相较于国民党，更加妥善地化解了根据地军政之间不够团结的问题。同时，中共还通过开展整风、精兵简政等各种运动，进一步加强了军政之间的联系。就协调战地军政关系而言，中共较国民党要成功得多。
关于中共推行一元化领导的过程，不少论著已经述及。其经过大致为：1942年9月和12月，中共中央先后作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》《关于加强统一领导与精兵简政工作的指示》，确立党在各个根据地的权威；晋察冀、山东以及其他根据地陆续完成了一元化的调整；1943年10月，中央更是将“统一领导”提高到抗战时期中共的“十大政策”之一。经典文本表明，实行一元化领导，针对的就是“军队尊重地方党、地方政权的精神不够”等不良现象。在各个根据地，党委取代过去的军政委员会，党的书记成为调和双方关系的枢纽。
不过，一元化领导与调和军政关系之间，仍有不小的研究空间。首先，各个根据地一元化领导的具体调整过程，还需要仔细梳理。遗憾的是，除了山东，尚未见到其他根据地实行一元化领导的个案研究。多数根据地的“党史”和“根据地史”均提及其一元化的进程，但缺乏深入的探讨。各个根据地的军政委员会是如何被党委所替代的，尤其值得关注。其次，除了一元化领导，中共巩固军政团结的方法还包括反对军阀主义倾向运动和“双拥”运动（拥政爱民、拥军优属）。《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》发布后，在陕甘宁边区召开的西北局高干会上，贺龙、陈云、徐向前、林伯渠、任弼时、谭政等纷纷就如何调整军政关系进行了阐述。相当一部分人从反对军阀主义倾向的角度出发，要求军队整顿自身作风，杜绝不尊重地方政府的行为。反对军阀主义倾向运动究竟如何开展，还可以继续讨论。“双拥”运动一般被认为是西北局高干会决议的产物，作为一元化领导建立后加深军政感情的重要措施，已得到一些学者的注意，其具体实施过程似可成为新的关注点。“双拥”运动在加强军政联系中究竟起到多大作用，也是需要思考的问题。
本文所谈及抗战时期战地军政关系的4个问题，都不同程度地存在继续讨论的空间。例如，什么时候、哪些区域的权力格局发生了显著变化，有待于逐年、分区域的量化研究；军事将领具体采用哪些独到办法解决战地的种种困难，比如陈诚在湖北推行的计口授粮、罗荣桓在山东力促的海盐贸易，值得深入考察；军政矛盾在战地普遍出现后，面临同样的财力、人员、粮食压力，部分地区的军队和当地政府仍相互协调、共体时艰，其背后的体制、机制和人事原因，尚需探究；国共双方采取不同策略协调军政关系，结果大相径庭，这对于两党及其军队之后的发展所产生的影响，须结合政治学、社会学的相关理论进一步分析。
（作者：陈默，四川大学历史文化学院副教授）
来源：《中共党史研究》2025年第1期
网络编辑：静穆
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