新型城镇化，是中国全面现代化进程不断发展的要求，也是经济增长方式转型和社会结构优化的重要渠道，受到了中央政府和各级地方政府的高度重视，正在中国大地上轰轰烈烈推进并取得了巨大成就。但我们也必须清醒看到，在新一轮城镇化大潮中，普遍存在着各种形态的“低质城镇化”问题，严重制约着新型城镇化的品质和质量。概而言之，“低质城镇化”主要有以下几种表现形态。
一、“含有水分”的城镇化
“含有水分”的城镇化，是一种从乡村社会到城市社会转型中特有的问题。按照城市常住人口统计的城镇化率与按照城市户籍人口统计的城镇化率之差，即是各地城镇化中的“水分”。如 2014年，按照常住人口计算，中国的城镇化率为54.77%；但按照户籍人口计算，2014年中国城镇化率为35.9%，二者相差18.87个百分点。如往前推，2013年中国城镇化按常住人口总计达53.7%，而按户籍人口统计则为35.7%，相差18个百分点。2012年常住人口与户籍人口的城镇化率则分别是52.57%和35.33%，相差17.24个百分点。
其实，不用列举太多的统计数据，我们每一个人都可以在城市生活的各个角落、各个社区，感受到大量打工人员的存在。在各式各样大楼的地下室里、在城中村的平房里、在城乡结合部的村庄里，都驻扎着成群结队的农民工。外来打工人员或农民工只要在一个城市常住超过六个月，即被纳入常住人口统计，成为影响城镇化率的因子。但我们只要稍微深入地访谈和调查一下，农民工在经济生活、政治生活和社会生活的方方面面，只是在城市“浅层次融入”，他们的“城市社会品质”还处在很低的水平和质量层级。这种城镇化现象可以概括为“一浅一低”的“低质城镇化”。
这种“低质城镇化”人群，不论是在北京、上海这种城镇化率高达86%以上的一线城市，还是在贵州、西藏这样城镇化率不到40%的地区，都以各种“浅程度”的融入方式在各级城市中顽强地生存着。这种含有水分的城镇化，被学界称为“不完全城镇化”或“半城镇化”。其主体便是以2.7亿多农民工为主要成分的打工人群。从绝大部分打工者的各种权利保障与福利待遇来看，他们只是在城市“挣钱”维持生存和温饱，只是在很浅、很低的层次上住在城市。他们一般生活在工友和同乡构成的小圈子中，与其他城市群体来往或交往不多，在同质性圈子中工作、生活和消费，根本谈不上在城市深度的经济融入、政治融入和社会融入。
二、“要地不要人”的城镇化
土地是生产和发展的基础性资源，在人多地少程度特别严重的中国，土地作为稀缺资源的公共特性愈发凸显。在当前各地快速推进的城镇化热潮中，虽也取得了一些成功的模式和经验，但在“上下共推”的快速城镇化进程中，一些地方政府或多或少存在着“要地不要人”“拿地不管人”的冒进发展现象。
“要地不要人”，是指在快速城镇化中，一些地方政府仅仅紧盯土地资源的稀缺和升值预期，急切地征用和开发乡村土地。它们通过把城郊或远郊的各个自然村落集中合并，集体搬迁到统一建设的农村社区公寓楼，以置换出农民自身的宅基地，再利用城乡建设用地增减挂钩这一制度机制，把远郊的农村建设用地置换为城市周边上的城市建设用地。通过这一“神奇”的置换机制，乡村的低价土地一夜转变为城市的高价土地，土地升值空间加倍放大。而与此同时，对土地被征用且被集中起来的农村社区居民，并没有很好地安排其工作和生活的各种保障措施，造成“表面城镇化”的“要地不要人”现象。这也是各种各样强制性“集中上楼”现象多发，并导致相关上访和群体性事件的重要原因。
“要地不要人”的“低质城镇化”之所以多发，除了各地政府充分利用城乡建设用地增减挂钩这一政策机制外，更多看中的是转换出来的城市建设用地的巨大开发和商业价值。比如，远郊的1亩未开发的土地价格如果是1万元，置换为近郊的具备了基础设施的“熟地”则可能升值为10万元，如果盖好楼盘后则可能1亩升值为100万元。这也是多年来各级地方政府“土地财政”长盛不衰的根本原因。
“要地不要人”的“表面城镇化”，只是土地的城镇化，而没有相应地推进市民一体融入的“人的城镇化”，城市规模扩张只是土地扩展和楼房增多，而没有相应配套的工业和服务业的产业支撑，难以有效吸纳大规模化集中起来的所谓“城镇居民”。而一些还保留农田需要耕种的农民，由于被集中起来在农村社区居住，距离耕种地块路途变远，生产和生活成本增加了。这种现象对地方政府来说是只看重“土地升值”的城镇化；但对居住在农村社区，而没有相应工作安排和生活保障的“农村居民”来说，只是徒有其表的城镇化。
三、重新登记的“纸上城镇化”
中国的户籍管理制度自1958年实施以来，对于加强城市社会管理和增进工业化积累发挥了巨大作用，至今仍然持续发挥着“制度性作用”。但同时也带来了“城乡二元”的分隔分离体制，严重阻滞了农民工“落地扎根”城镇的进程。
因此，进入新世纪以来，全国各地都在不同程度上推进户籍制度改革，除了一线特大城市严格控制人口规模和城市扩张以外，二线、三线城市都在放松城市落户限制，甚至一些地级市、县级市完全放开了户籍控制，极大地促进了城乡一体化进程和城乡统筹建设的均等发展。这也是未来户籍制度进一步改革的方向和希望。
但在一些地级市、县级市以及个别“新城开发区”，所谓的完全放开户籍管制，只是在所辖地区简单地进行城乡居民的重新“统一登记换证”，取消城市户口和农村户口的区别，统一登记为某市的“居民”。这种重新换证登记的“纸上城镇化”，对于地方政府来说，不但快速地提高了本市的所谓“城镇化率”，而且可以把农村的“集体土地”利用各种办法转换为城市的“国有土地”，更加刺激了“要地不要人”的城镇化冲动。但对于本地的“被动城镇化”了的农村居民来说，依附在户籍制度上的各种政府服务和公共产品并没有“自动”延伸到自己身上，“工作”还是原来的“农民工作”，医疗保险、养老保险和社会保障还是原来“农民身份”的交纳和受益标准。同时，没有产业和服务业的相应支撑，没有公共服务的均等化普惠，简单换证登记的“纸上城镇化”，只是一种“口惠而实不至”的城镇化。
真正的城镇化，不仅需要遵循“人本城镇化” 的根本理念，更需要扎实的政府改革和服务延伸。这是一项复杂的系统改革工程，农民及农民工的城镇化过程，是一个漫长的融入过程，需要经济融入、政治融入，更需要社会文化和心理习惯等的深度一体融入。而在此期间，需要我们的地方政府扎扎实实地做到政府服务和公共产品的均等化和普惠化。
新型城镇化，包含着经济结构优化和拉动内需的发展谋划，更寄托着人们向往城市美好生活的热情期盼，是中国现代化全面进步的大势所趋。在中央政府和各地政府的上下共推中还将持续一二十年。据有关专家和权威人士预估，到2020年中国的城镇化率将提高到60%，到2030年将提高到66%左右，这将不仅是中国社会结构和文明形态的巨大转型，也是人类城市文明发展史上的壮举。但我们需要的是更加“自然的城镇化”，更加“人本的城镇化”。这就需要通过扎实的制度改革和体制创新，防止各种形式的冒进式的“低质城镇化”。
（作者：中国社会科学院政治学研究所研究员、政治理论室主任）
网络编辑：彩虹
来源：《红旗文稿》2016年第8期。
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