黄 娟 胡乐明：中国经济社会发展智库第二届高层论坛
新养老保障理论与政策
2010年1月20日，由中国经济社会发展智库理事会、中国社会科学院经济社会发展研究中心和首都经济贸易大学联合主办的“新养老保障理论与政策：中国经济社会发展智库第二届高层论坛”在首都经济贸易大学举行。来自中国社会科学院、中国人民大学、清华大学、福建师范大学、浙江大学、南京财经大学、辽宁大学、杭州市委党校等近20家单位的近百名专家学者出席会议。中国社会科学院副院长高全立、学部主席团秘书长何秉孟（全国政协委员）、马克思主义研究学部学部委员程恩富（全国人大代表）和李崇富（全国政协委员）、拉美研究所所长郑秉文，中国人力资源和社会保障部养老保险司副司长张建明，首都经济贸易大学校长文魁和党委副书记冯培，中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成（全国人大常委），浙江大学宁波理工学院院长许为民等领导和著名学者在会上发表演讲。与会者围绕论坛主题展开了广泛而深入的研讨，提出了“机关、事业和企业联动的新养老策论”等建设性新政策。现将主要观点综述如下。
一、完善我国养老保障制度的重要意义
高全立副院长对本次论坛给予了高度评价，认为加强养老保障理论与政策研究，不断推出具有前瞻性、战略性和全局性的研究成果和政策建言，将对推动我国养老保障事业快速发展发挥重要而积极的作用。与会者一致认为，完善我国养老保障制度具有十分重要的意义，有利于促进和谐社会建设、实施科教兴国和人才强国战略、应对国际金融危机。
一是有利于促进和谐社会建设。高全立指出：养老保障问题是当前我国经济社会发展中的一个热点、焦点和重点问题，非常现实，非常重要，也十分迫切。中国正处在现代化进程的重要战略期，也是经济社会结构发生深刻变化的重要时期，各种利益矛盾与不和谐现象不断涌现，需要我们处理好各种不同利益群体、经济发展与社会发展的关系。我国养老保障制度的碎片化现状，加剧了社会不公与不和谐现象，成为影响社会和谐与社会稳定的重要因素。因此，要逐步完善养老保障制度，充分发挥社会保障再分配的调节功能，以平衡各方利益，使人民共享经济社会发展成果。十六大以来中央越来越重视社会保障和民生问题，把建立覆盖城乡居民的社会保障体系视为推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，保持国家长治久安的重要条件。李崇富等也充分肯定了养老保障制度对和谐社会建设的重要意义。
二是有利于实施科教兴国、人才强国战略。文魁认为，科教兴国、人才强国是国家振兴、民族复兴的重大战略和重要国策。改革开放三十年来，这一国策发挥了无可替代的巨大效应，展望未来它将会发挥更加重要的作用。兴国、强国要靠一大批优秀人才，如何汇聚优秀人才并调动其积极性是一项系统工程，体现在经济社会发展各个方面，其中就应该包括养老保障制度改革和完善。因为比较优厚的养老待遇，是鼓励优秀人才投入科教事业的重要制度安排，有利于人才更崇高的精神追求、退休制度的执行、人才队伍的稳定和人才余热的发挥。养老保障有其自身的运行规律和要求，但一定要体现国家意志和重大决策，要充分体现科教兴国、人才强国战略，即养老保障制度改革应该把科教兴国、人才强国作为首要的指导思想，否则我们的国家战略就会落空。李崇富等学者也认为，完善养老保障制度有利于科教兴国、人才强国等战略实施。
三是有利于应对国际金融危机。张建明提出，越是经济危机越是养老保险社会保障发展的契机。德国是养老保险发展的起源地，其养老保险的出现就是在发生经济危机的时候。也正是养老保险社会保障，抵抗住了经济危机，促进了经济发展，使其政权得以巩固。社会保障给资本主义注入了活力，是社会保障挽救了资本主义。在应对国际金融危机过程中，我国养老保险事业得到了快速发展，2009年是最关键的一年，解决了8亿农民的养老保险问题，在制度上给农民养老作了安排。所以，越是经济危机越是养老保险发展的契机，完善养老保障使我们能更好地应对金融危机。首都经济贸易大学劳动经济学院副教授朱俊生认为，新农保在扩内需、保增长、应对金融危机中具有特殊意义，新农保使全体农民免除了养老忧患，从而提升其对未来的信心，扩大需求。南京财经大学公共管理学院林治芬教授也认为，解决中国养老保障问题，是政府启动内需、实现可持续发展的重大课题。
二、我国养老保险制度改革热点难点问题
十七大以来，我国养老保险制度改革进程不断加快，相应出现了一些社会广泛关注的热点难点问题。与会代表就事业单位养老保险制度改革、公务员养老保险制度改革、农村养老保险制度改革进行了集中讨论。
1．关于事业单位养老保险制度改革问题
2008年3月，国务院下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（以下简称“08方案”），方案的推出和实施引起了社会的强烈反响和广泛质疑，成为我国养老保险制度改革的热点问题。与会者在肯定事业单位养老保险制度改革必要性基础上，集中讨论了该方案的运行效果及存在问题。主要有以下观点。
一是改革缺乏配套。程恩富指出，去年两会期间约有20份不同意“08方案”的意见书正式上报，反映了民心所向。“08方案”对我国事业单位复杂性估计不足，忽略了全额财政拨款、差额拨款和自收自支事业单位之间资金来源的差异，忽略了体制转变时期事业单位老职工和合同工的不同，忽略了全额拨款事业单位工资来源单一的事实。郑功成认为，事业单位养老金制度改革应当在事业单位分类改革基础上，明确不同类型事业单位性质，承担与政府相同性质公共责任的单位应当与政府实行同样的养老金制度，承担与企业相同性质市场责任的单位应当与企业实行同样的养老保险制度。张建明表示，事业单位养老保险制度改革必须在分类、人事制度、工资制度、财政供给体制改革基础上才能推动。
二是减负的理由值得商榷。郑功成认为，中国养老制度改革不差钱。一方面随着经济的发展，政府财力不断增长，公共财政对养老保险等民生领域的投入将持续扩大；另一方面，我国养老保险制度为应对老龄化危机已经作了相对充分的准备。全国社会保障基金理事会的战略储备基金，统账结合的制度模式，以及土地收益和国有资产收益都将成为我国应对养老金制度财政风险的积极因素。程恩富认为，“08方案”财政减负作用十分有限。就试点方案中个人缴费而言，事业单位人员个人缴费为工资的8%，全国事业单位3000万人每年总计约300亿元，不足目前财政收入的0.5%。
三是方法有失偏颇。程恩富认为，“08方案”简单地沿用企业改革办法和为几百万公务员制定新制度的思路，混淆了事业单位（特别是全额拨款事业单位）与企业的性质、职能定位等方面的区别；也人为地将工作性质相近的公务员和事业单位人员的养老保险制度割裂开来，势必影响事业单位人员队伍的稳定。李崇富也认为，公益性事业单位人员与公务员在工作方式上大体相同或类似，不能用企业养老保险模式来套千差万别的事业单位。
四是时机选择不当。李崇富认为，“08方案”的颁布和开始试点，正是国际金融危机发生和袭来之时，应对金融危机必须保增长、保民生、保稳定，要靠扩大内需，推动经济社会发展。但按照“08方案”改革，事业单位人员及其家庭，就有新的后顾之忧，而不敢扩大消费。这不利于举国一致、同舟共济、共渡难关。程恩富也认为，提高城乡居民收入、扩大内需是当前我国宏观调控政策的重点，“08方案”实施将加重事业单位人员对未来生活的担忧，导致多数人消费意愿下降，影响我国扩大内需政策的实效。
五是出台不合程序。李崇富认为，事关很多人和家庭切身利益的“08方案”，仅靠其行政部门和个别专家设计，并在五个省市试点前未向社会和利益相关方征求意见，而且主管部门对全国政协的有关提案未作负责和周到答复，其缺陷是显然的。程恩富认为，涉及民生问题的大事，应该经过较充分的民主程序，真正实现问计于民，也有利于政府同社会各界沟通和理解。但“08方案”事先并未广泛征求事业单位及相关单位意见，也没有经过充分论证等民主程序。
鉴于“08方案”先天不足和运行不佳，学者们提出要进一步修改和完善方案。李崇富指出：全国事业单位养老保险制度改革，是一个涉及面广、政策性强的大问题，必须慎重决策、稳妥推进。“08方案”的设计动机虽好，但其思路不大可行。希望有关主管部门考虑对“08方案”重新组织调研论证、修改完善，广泛地征求意见，以得到人民群众理解、认同和支持。程恩富认为，“08方案”既然是一个试点方案，就可以继续探讨和完善。张建明也表示，凡是得民心顺民意的政策都是充分听取了各方面意见的结果。五省市刚刚模拟分类改革，“08方案”真正推行尚早，人力资源和社会保障部门会充分听取专家学者反映的意见。
2．关于公务员养老保险制度改革问题
“08方案”引发的一大质疑，是公务员没有参与养老保险制度改革。公务员该不该参加、该如何参加养老保险制度改革等相关问题，也就成为本次论坛难以回避的一个焦点议题。
学者们普遍认为，公务员应该参加养老保险制度改革，而且作为政策制定者应该带头改革。如果公务员不参与养老保险制度改革，将会造成新的社会不公，成为我国养老保险制度改革的阻力。李崇富认为，推行“08方案”不够公平，事业单位与党政机关相比在退休待遇上不够公平。现在公务员的工资待遇就已经比一般事业单位高，且无须缴纳8%的个人账户，其退休待遇也不受市场波动影响。“08方案”不利于贯彻党的“尊重知识、尊重人才”方针，也把公务员自己孤立了起来。“老人老办法、新人新办法”还会造成事业单位内部的不公平，不利于事业单位的内部和谐与整个社会和谐。
程恩富认为，“08方案”原本是要缩小企业与机关事业单位人员养老待遇的差距，以及由此带来的社会不公，但实施效果将加大机关与企事业单位人员的养老待遇差距，导致新的社会不公。由于事业单位人员主体是知识分子，集中了大量的中高级知识分子，该方案势必造成知识分子与公务员之间的矛盾，不仅影响党的知识分子政策的贯彻和落实，而且进一步影响我国科教兴国战略、人才强国战略的实施。
首都经济贸易大学劳动经济学院赵耀教授认为，作为“08方案”设计者与制定者的国家机关公务员没有被纳入改革范围，将加深事业单位工作人员对“08方案”的怀疑心理：因为“08方案”会减少当事人的实际利益，所以公务员才不参加。而怀疑心理将成为改革阻力。
学者们对公务员如何参与养老保险制度改革也提出了各自的看法。郑秉文提出要建立包括公务员在内的大一统社保制度；程恩富提出机关、事业、企业三者联动方案；郑功成提出机关事业单位应该实行同一个制度。中国地质大学（武汉）马克思主义学院教授黄娟分析了学术界相关研究成果，认为学术界形成了两种基本主张：一是联动模式。主张机关应与事业、企业一起进行养老保险制度改革，或机关、事业、企业养老保险制度改革实行三者联动。二是独立模式。主张公务员暂不参加城镇养老保险制度改革，其养老保险制度改革将单独设制。这些都表明，公务员养老保险制度模式，还是一个远没有解决而又必须首先解决的问题。
3．关于农村养老保险制度改革问题
2003年后，各地开始了新型农村养老保险试点。十七届三中全会对建立新型农村社会养老保险制度进行了部署。2009年8月18日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议召开。新型农村养老保险制度问题也是本次论坛相对集中的一个论题。
首都经济贸易大学劳动与社会保障系主任、博士生导师吕学静教授提出，开展新农保试点工作要注意几大问题：一是中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，新农保试点务必坚持低水平起步，以保障基本养老需求为目标，然后逐步提高保障水平。二是坚持政府主导，必须将新农保制度建设作为强化政府对农村的公共服务和扩大公共财政覆盖农村范围的重要举措，各级财政都应有相应的投入，多渠道筹集资金。三是不能用行政手段强制农民参保，而要用制度优越性吸引越来越多的农民自愿参保。树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与制度的建设。四是必须保持适当的弹性，与城镇职工的养老保险制度、农民工的养老保险办法、被征地农民的养老保障措施以及计划生育对象的养老补助政策等相互衔接，保持制度的兼容性。五是坚持调动中央和地方两个积极性的原则。要坚持中央政府确定基本原则和主要政策，地方政府因地制宜制定具体办法，实施分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进。
关于新农保制度构建与财政支持问题，朱俊生认为，新农保建设可以补充家庭保障和土地保障，有利于城乡融合、推动中国城市化进程。我国已经完全具备了构建新农保制度的条件。我国的新农保制度实现了重大制度创新：强调国家对农民老有所养承担的重要责任，明确政府资金投入的原则要求；在制度模式中确立基础养老金制度，并由中央财政全额支付最低标准基础养老金；明确地方政府对于农民养老保险缴费的补贴制度。但该制度也存在中西部经济状况不同可能带来的筹资难度、农保基金如何实现保值与增值等问题。从总体上说新农保制度构建不存在财政支持问题，但财政能力问题会体现在地区结构差异上。由此，他提出要重构政府间的财政关系：中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%；地方财政对农民缴费实行补贴。他还提出，政府要加大民生保障方面的投入，实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转型。
浙江大学宁波理工学院思想政治理论教研部主任孙音音副教授对发达地区农村养老模式问题进行了探讨。她指出，发达地区经济社会发展综合实力，为农村实行社会化养老奠定了基础。随着家族主义生存土壤的逐渐消融、比较普遍的“空巢”现象、传统农村家庭结构的趋于解体，孝亲养老传统也渐行渐远。但由于“养儿防老”情结的挥之不去、对亲缘与地缘文化环境的依赖和依恋，使居家养老依然成为这些地区养老首选。于是，农村社区养老应运而生。它不改变农村老人居住地，保证老人在故土环境和熟人社会中养老；灵活而人性化的服务，为老年人生活提供较为轻松自在的自我设计空间；为老年人营造社会活动氛围，扩大社会交往圈子，增加新的生活内容。目前，宁波地区探索了颇具特色的农村居家养老服务模式：“1+1+X”，即一支居家养老服务队伍——主要为经济困难、生活难以自理的老年人提供上门免费服务；各村的居家养老服务中心；若干个农村居家养老服务网络，为两个“1”做好服务体系的支持和配合，其中老年协会是服务网络的重要组成部分。
三、结合我国国情借鉴国外养老保障建设经验
与会学者提出，我国养老保障制度建设起步较晚，需要学习、吸收、借鉴国外有益的养老保障制度及其建设经验，但借鉴国际经验不能照搬照抄，必须与中国国情相结合。
1．关于城镇养老保险制度改革
多数学者强调，在席卷全球的养老保障改革浪潮中，强调个人责任、减轻财政压力、统一保障制度已经成为大势所趋，城镇养老保险制度改革应该顺应这一趋势。针对公务员养老保险制度改革问题，郑秉文通过研究国外经验认为，在改革公务员养老保险制度过程中，国际社会呈现出的明显趋势之一，是分立的制度向统一的制度转变。程恩富认为，机关、事业、企业实现三者联动，就是顺应国际社会养老保险制度改革发展趋势和潮流。福建师范大学公共管理学院吴宏洛教授认为，各国公务员养老保险制度基本有两种：一是公务员单独实行一套养老保险制度；一是进入国家基本养老保险制度，再辅以补充养老保险。近二十年来，日本、美国、新加坡等国家对公务员养老保险制度相继进行了改革，普遍将其纳入了统一的国家基本制度范围。因此，她也主张我国城镇养老保险制度改革应该包括机关、事业和企业。与此同时，学者们也强调，城镇养老保险制度改革借鉴国际经验必须结合中国国情。李崇富针对我国事业单位养老保险制度改革，指出要借鉴世界各国的做法，但不能照搬，一定要符合中国实际情况，构建中国特色事业单位养老保险制度，尽量体现社会主义优越性。就公务员是否参与养老保险制度改革，黄娟发现，学术界都主张借鉴国际经验，但不同学者却得出不同结论：联动模式与独立模式，说明如何借鉴国际经验本身也值得研究。
2．关于农村养老保险制度建设
吕学静提出，中国和日本同为东亚国家，文化接近，其农村养老保险建设经验和特点对我国具有重要启示。他总结出日本农村养老保险制度几大特点：一是立法先行。1959年颁布《国民年金法》，1970年通过《农业劳动者年金基金法》。两大法律为日本农村养老保险制度提供了法律保障，确保了政策的稳定性和连续性。二是财政支持。日本政府给予了极大的财政支持，在农村养老保险的国民年金中，日本财政补贴包括基金保险金的1/3、附加保险费的1/4以及全部的管理费用。三是国民年金。1984年日本政府决定实施公共年金一体化改革，规定参加厚生年金、共济年金的工薪阶层及没有参加养老保险制度的工薪阶层的配偶、20岁以上的学生等也必须参加国民年金，使国民年金成为任何老人均有权分享的基础年金。四是多层次性。《国民年金基金法》向不满足于国民年金的农民、自营业者提供“附加保险费”服务，使他们既享受国民年金又获得“附加养老金”。五是发挥农协作用。日本农协是经办农民年金的机构，农协在农村养老保险重要环节——老年护理方面发挥了重要作用，成为国家护理服务的有效补充。借鉴日本经验，推进我国农村养老保险制度建设，必须坚持立法先行、突出政府作用、建立全民性基础养老金和多支柱养老保险制度。
3．关于统账结合的支付模式
张建明强调，我国养老保险设计了一个统账结合的支付模式，是在比较了国外两个养老保险模式以后确定的一个模式。国外养老保险支付模式有两个：一个是现存现付制；一个是积累制。这两个模式各有利弊，现存现付模式简单，工作一代的人交的钱发给退休一代，没有积累，没有金融风险，但最大问题就是在老龄化到来时有支付风险。积累制模式可以避免支付风险，所谓积累制度就是从参加工作时起就交钱，退休时用自己交的钱养老，但这个钱要放30－40年甚至40－50年，存在金融风险。我国就是在比较了两种模式利弊后，选择了部分积累制模式，其中的社会统筹基金，由单位缴费构成，用现存现付制；个人缴费，用积累制。从理论上讲，这个制度可以规避两个风险，既可以规避金融风险，因为单位缴费20%，是现存现付；又可以规避支付风险，因为个人账户8%，是积累。从统账结合支付模式选择中不难发现，我国养老保险制度改革非常重视学习、借鉴和吸收国外经验，同时也非常注意将国际经验与中国国情相结合，建设和完善中国特色养老保险制度。
程恩富、郑秉文等学者认为，我国养老保险制度改革的目标模式，应是非交费型城乡统一的基本养老保险制度，并提出要在适应国家战略发展要求、符合科教兴国等基本国策前提下，借鉴国际社会养老保险制度经验、总结我国养老保险制度改革经验，结合我国企业、机关、事业单位及农村实际情况，按照社会主义市场经济要求，逐渐推进和完善我国养老保险制度。
在具体对策上，学者们见仁见智。
1．关于建立大一统的社保体系
这是郑秉文多年研究得出的重要结论，在本次会议上他从中国面临人口老龄化巨大挑战、国家竞争力可能受到巨大影响视角，再次提出这一主张。中国的老龄化始料未及：2000年进入老龄化社会；2010年将到达12.3%，而世界平均水平则是11%；到2050年，世界老龄化平均为21.9%，而中国将高达31.1%，仅次于发达地区的32.6%。目前，中国人均GDP刚刚进入低中收入组的下沿，社保制度刚刚建立十几年。在其他政策和条件不变情况下，到2049年时，中国社保制度面临比欧洲更为严峻的挑战，“未富先老”和“幼稚社保”有可能成为中国崛起的一个制约因素，老龄化和社保财务负担有可能成为中国的一个拖累，中国竞争力有可能受到巨大影响。为应对老龄化、改善软实力、提高国家竞争力，中国要在未来40年里，适时适当地调整人口政策，以期改变人口结构发展趋势，改善人口赡养比；建立一个大一统的、可与美国媲美的社保体系，解决养老的收入安全问题和来源多样化问题；大力发展养老事业，彻底解决养老的“能力建设”问题，彻底摆脱十分落后的、传统的“原始养老”状态。林治芬认为，中国养老保障制度改革的总体方向必须坚持社会化养老，实施全覆盖战略，建立多支柱、多层次的养老保障制度体系。为此，她提出按照科学发展观推进中国养老保障制度改革，依据社会主义市场经济理论划分政府养老保障责任，选择跨越分立、直步统合的实施方略，统账分管分责，以养老保障制度贡献确定养老待遇，测算、固化、消减历史债务，把握三个平衡等对策建议。
2．关于机关、事业、企业三者联动
程恩富提出机关、事业、企业三者联动的方案。他主张我国养老保险制度的目标模式，应是非交费型城乡统一的基本养老保险制度，城镇职工实行占工资比例相同的退休养老金作为基本养老保险，可另加补充养老保险；农民实行相同的基本养老保险，可另加各地补充养老保险。在明确目标模式基础上，他重点探讨了城镇养老保险制度改革模式问题，明确提出了机关、事业和企业三者联动的改革方案，认为这是一个过渡模式。李崇富、吴宏洛、赵耀等学者也持类似观点。联动方案将参照“双层养老保险制度”模式来建立：第一层制度是建立统一的城镇职工养老保险制度，实行养老保险统一运营。按照社会统筹与个人账户相结合原则来缴费，在统一制度内保证机关、事业和企业人员的退休养老金所占工资比例相同。第二层制度是建立机关、事业单位补充养老保险制度，使机关、事业单位的养老保险结构形成两个部分，基本养老保险是基础，补充养老保险是补充和提高。相对于“08方案”，联动方案更好体现了社会公平公正、有利于城镇养老保险制度统一、促进城镇职工自由流动、不会增加现有财政压力、顺应了国际社会改革趋势、有利于三方职工共同接受，因此，可以有效推进我国城镇乃至城乡养老保险制度的改革进程。对于如何完善与实施联动方案，他提出了明确指导思想和基本原则、建立和完善配套改革措施、制定和实施方案应合乎民主程序、总结历次改革的经验教训、加快社会保险立法工作等对策建议。
3．关于多元一体养老保险制度
郑功成提出多元一体养老保险制度的观点。他说，老有所养应当成为养老保障制度的发展目标。养老保障制度应当充分体现社会保障的公平价值取向，通过普惠性的制度安排，将所有老年人都纳入基本养老保障制度中，以实现老年人合理分享社会经济发展成果的目标，维护老年人的合法权益。但从近期和中期看，应当通过多元一体的制度实现制度的全覆盖。所谓多元，就是指通过城镇职工基本养老保险制度、公职人员养老金制度、新型农村社会养老保险制度和老年津贴制度来覆盖不同就业类型的人群，使所有国民都能为政府举办的相应的基本养老保障制度所覆盖。其中，他特别强调，无论是机关工作人员，还是事业单位工作人员，只要是同样受雇于政府，工资同样来自于财政，承担性质相同的公共职责，就应当享受同样的福利制度。他分析了采取多元化制度的基本原因：一是我国针对不同群体的多元化养老保障制度是历史的产物，是长期积累的历史差别的体现，简单的制度整合虽然看似公平，但却会造成新的不公平；二是历史差别的形成并非一日之寒，而化解和消除历史的差别也绝非一日之功，暴风骤雨式的改革时代已经过去，应当在维护相关利益群体利益的前提下，进行渐进式的改革；三是从世界范围来看，由于不同就业类型群体的劳动关系特征不同，因此世界各国往往都是通过多元制度安排来实现养老保障制度的全民覆盖，在现代社会保障制度的发源地德国，也同样如此。所谓一体，就是指养老保障制度应当适应人口流动和全国统一劳动力市场的需要，建立不同制度之间的衔接机制，使劳动者的养老保障权益不因为工作地点的变动或就业类型的转变而受到损害。
浙江大学宁波理工学院院长许为民在作大会总结时指出，本次高层论坛有四个特点：层次高、视野宽、议题专、研究深。学者专家们采用中外比较、历史比较、现状分析等研究视角，从宏观、中观、微观层次对养老保障问题进行了全面剖析和深入研讨，为推进养老保障体系建设和完善、养老保障理论与政策的未来研究，提出了新的理论和政策思路，合乎科学发展观和民生观。当然，中国社会主义特色的养老保障制度改革和养老保障理论与政策研究，任重而道远。
网络编辑：嘉扉
一、完善我国养老保障制度的重要意义
高全立副院长对本次论坛给予了高度评价，认为加强养老保障理论与政策研究，不断推出具有前瞻性、战略性和全局性的研究成果和政策建言，将对推动我国养老保障事业快速发展发挥重要而积极的作用。与会者一致认为，完善我国养老保障制度具有十分重要的意义，有利于促进和谐社会建设、实施科教兴国和人才强国战略、应对国际金融危机。
一是有利于促进和谐社会建设。高全立指出：养老保障问题是当前我国经济社会发展中的一个热点、焦点和重点问题，非常现实，非常重要，也十分迫切。中国正处在现代化进程的重要战略期，也是经济社会结构发生深刻变化的重要时期，各种利益矛盾与不和谐现象不断涌现，需要我们处理好各种不同利益群体、经济发展与社会发展的关系。我国养老保障制度的碎片化现状，加剧了社会不公与不和谐现象，成为影响社会和谐与社会稳定的重要因素。因此，要逐步完善养老保障制度，充分发挥社会保障再分配的调节功能，以平衡各方利益，使人民共享经济社会发展成果。十六大以来中央越来越重视社会保障和民生问题，把建立覆盖城乡居民的社会保障体系视为推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，保持国家长治久安的重要条件。李崇富等也充分肯定了养老保障制度对和谐社会建设的重要意义。
二是有利于实施科教兴国、人才强国战略。文魁认为，科教兴国、人才强国是国家振兴、民族复兴的重大战略和重要国策。改革开放三十年来，这一国策发挥了无可替代的巨大效应，展望未来它将会发挥更加重要的作用。兴国、强国要靠一大批优秀人才，如何汇聚优秀人才并调动其积极性是一项系统工程，体现在经济社会发展各个方面，其中就应该包括养老保障制度改革和完善。因为比较优厚的养老待遇，是鼓励优秀人才投入科教事业的重要制度安排，有利于人才更崇高的精神追求、退休制度的执行、人才队伍的稳定和人才余热的发挥。养老保障有其自身的运行规律和要求，但一定要体现国家意志和重大决策，要充分体现科教兴国、人才强国战略，即养老保障制度改革应该把科教兴国、人才强国作为首要的指导思想，否则我们的国家战略就会落空。李崇富等学者也认为，完善养老保障制度有利于科教兴国、人才强国等战略实施。
三是有利于应对国际金融危机。张建明提出，越是经济危机越是养老保险社会保障发展的契机。德国是养老保险发展的起源地，其养老保险的出现就是在发生经济危机的时候。也正是养老保险社会保障，抵抗住了经济危机，促进了经济发展，使其政权得以巩固。社会保障给资本主义注入了活力，是社会保障挽救了资本主义。在应对国际金融危机过程中，我国养老保险事业得到了快速发展，2009年是最关键的一年，解决了8亿农民的养老保险问题，在制度上给农民养老作了安排。所以，越是经济危机越是养老保险发展的契机，完善养老保障使我们能更好地应对金融危机。首都经济贸易大学劳动经济学院副教授朱俊生认为，新农保在扩内需、保增长、应对金融危机中具有特殊意义，新农保使全体农民免除了养老忧患，从而提升其对未来的信心，扩大需求。南京财经大学公共管理学院林治芬教授也认为，解决中国养老保障问题，是政府启动内需、实现可持续发展的重大课题。
二、我国养老保险制度改革热点难点问题
十七大以来，我国养老保险制度改革进程不断加快，相应出现了一些社会广泛关注的热点难点问题。与会代表就事业单位养老保险制度改革、公务员养老保险制度改革、农村养老保险制度改革进行了集中讨论。
1．关于事业单位养老保险制度改革问题
2008年3月，国务院下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（以下简称“08方案”），方案的推出和实施引起了社会的强烈反响和广泛质疑，成为我国养老保险制度改革的热点问题。与会者在肯定事业单位养老保险制度改革必要性基础上，集中讨论了该方案的运行效果及存在问题。主要有以下观点。
一是改革缺乏配套。程恩富指出，去年两会期间约有20份不同意“08方案”的意见书正式上报，反映了民心所向。“08方案”对我国事业单位复杂性估计不足，忽略了全额财政拨款、差额拨款和自收自支事业单位之间资金来源的差异，忽略了体制转变时期事业单位老职工和合同工的不同，忽略了全额拨款事业单位工资来源单一的事实。郑功成认为，事业单位养老金制度改革应当在事业单位分类改革基础上，明确不同类型事业单位性质，承担与政府相同性质公共责任的单位应当与政府实行同样的养老金制度，承担与企业相同性质市场责任的单位应当与企业实行同样的养老保险制度。张建明表示，事业单位养老保险制度改革必须在分类、人事制度、工资制度、财政供给体制改革基础上才能推动。
二是减负的理由值得商榷。郑功成认为，中国养老制度改革不差钱。一方面随着经济的发展，政府财力不断增长，公共财政对养老保险等民生领域的投入将持续扩大；另一方面，我国养老保险制度为应对老龄化危机已经作了相对充分的准备。全国社会保障基金理事会的战略储备基金，统账结合的制度模式，以及土地收益和国有资产收益都将成为我国应对养老金制度财政风险的积极因素。程恩富认为，“08方案”财政减负作用十分有限。就试点方案中个人缴费而言，事业单位人员个人缴费为工资的8%，全国事业单位3000万人每年总计约300亿元，不足目前财政收入的0.5%。
三是方法有失偏颇。程恩富认为，“08方案”简单地沿用企业改革办法和为几百万公务员制定新制度的思路，混淆了事业单位（特别是全额拨款事业单位）与企业的性质、职能定位等方面的区别；也人为地将工作性质相近的公务员和事业单位人员的养老保险制度割裂开来，势必影响事业单位人员队伍的稳定。李崇富也认为，公益性事业单位人员与公务员在工作方式上大体相同或类似，不能用企业养老保险模式来套千差万别的事业单位。
四是时机选择不当。李崇富认为，“08方案”的颁布和开始试点，正是国际金融危机发生和袭来之时，应对金融危机必须保增长、保民生、保稳定，要靠扩大内需，推动经济社会发展。但按照“08方案”改革，事业单位人员及其家庭，就有新的后顾之忧，而不敢扩大消费。这不利于举国一致、同舟共济、共渡难关。程恩富也认为，提高城乡居民收入、扩大内需是当前我国宏观调控政策的重点，“08方案”实施将加重事业单位人员对未来生活的担忧，导致多数人消费意愿下降，影响我国扩大内需政策的实效。
五是出台不合程序。李崇富认为，事关很多人和家庭切身利益的“08方案”，仅靠其行政部门和个别专家设计，并在五个省市试点前未向社会和利益相关方征求意见，而且主管部门对全国政协的有关提案未作负责和周到答复，其缺陷是显然的。程恩富认为，涉及民生问题的大事，应该经过较充分的民主程序，真正实现问计于民，也有利于政府同社会各界沟通和理解。但“08方案”事先并未广泛征求事业单位及相关单位意见，也没有经过充分论证等民主程序。
鉴于“08方案”先天不足和运行不佳，学者们提出要进一步修改和完善方案。李崇富指出：全国事业单位养老保险制度改革，是一个涉及面广、政策性强的大问题，必须慎重决策、稳妥推进。“08方案”的设计动机虽好，但其思路不大可行。希望有关主管部门考虑对“08方案”重新组织调研论证、修改完善，广泛地征求意见，以得到人民群众理解、认同和支持。程恩富认为，“08方案”既然是一个试点方案，就可以继续探讨和完善。张建明也表示，凡是得民心顺民意的政策都是充分听取了各方面意见的结果。五省市刚刚模拟分类改革，“08方案”真正推行尚早，人力资源和社会保障部门会充分听取专家学者反映的意见。
2．关于公务员养老保险制度改革问题
“08方案”引发的一大质疑，是公务员没有参与养老保险制度改革。公务员该不该参加、该如何参加养老保险制度改革等相关问题，也就成为本次论坛难以回避的一个焦点议题。
学者们普遍认为，公务员应该参加养老保险制度改革，而且作为政策制定者应该带头改革。如果公务员不参与养老保险制度改革，将会造成新的社会不公，成为我国养老保险制度改革的阻力。李崇富认为，推行“08方案”不够公平，事业单位与党政机关相比在退休待遇上不够公平。现在公务员的工资待遇就已经比一般事业单位高，且无须缴纳8%的个人账户，其退休待遇也不受市场波动影响。“08方案”不利于贯彻党的“尊重知识、尊重人才”方针，也把公务员自己孤立了起来。“老人老办法、新人新办法”还会造成事业单位内部的不公平，不利于事业单位的内部和谐与整个社会和谐。
程恩富认为，“08方案”原本是要缩小企业与机关事业单位人员养老待遇的差距，以及由此带来的社会不公，但实施效果将加大机关与企事业单位人员的养老待遇差距，导致新的社会不公。由于事业单位人员主体是知识分子，集中了大量的中高级知识分子，该方案势必造成知识分子与公务员之间的矛盾，不仅影响党的知识分子政策的贯彻和落实，而且进一步影响我国科教兴国战略、人才强国战略的实施。
首都经济贸易大学劳动经济学院赵耀教授认为，作为“08方案”设计者与制定者的国家机关公务员没有被纳入改革范围，将加深事业单位工作人员对“08方案”的怀疑心理：因为“08方案”会减少当事人的实际利益，所以公务员才不参加。而怀疑心理将成为改革阻力。
学者们对公务员如何参与养老保险制度改革也提出了各自的看法。郑秉文提出要建立包括公务员在内的大一统社保制度；程恩富提出机关、事业、企业三者联动方案；郑功成提出机关事业单位应该实行同一个制度。中国地质大学（武汉）马克思主义学院教授黄娟分析了学术界相关研究成果，认为学术界形成了两种基本主张：一是联动模式。主张机关应与事业、企业一起进行养老保险制度改革，或机关、事业、企业养老保险制度改革实行三者联动。二是独立模式。主张公务员暂不参加城镇养老保险制度改革，其养老保险制度改革将单独设制。这些都表明，公务员养老保险制度模式，还是一个远没有解决而又必须首先解决的问题。
3．关于农村养老保险制度改革问题
2003年后，各地开始了新型农村养老保险试点。十七届三中全会对建立新型农村社会养老保险制度进行了部署。2009年8月18日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议召开。新型农村养老保险制度问题也是本次论坛相对集中的一个论题。
首都经济贸易大学劳动与社会保障系主任、博士生导师吕学静教授提出，开展新农保试点工作要注意几大问题：一是中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，新农保试点务必坚持低水平起步，以保障基本养老需求为目标，然后逐步提高保障水平。二是坚持政府主导，必须将新农保制度建设作为强化政府对农村的公共服务和扩大公共财政覆盖农村范围的重要举措，各级财政都应有相应的投入，多渠道筹集资金。三是不能用行政手段强制农民参保，而要用制度优越性吸引越来越多的农民自愿参保。树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与制度的建设。四是必须保持适当的弹性，与城镇职工的养老保险制度、农民工的养老保险办法、被征地农民的养老保障措施以及计划生育对象的养老补助政策等相互衔接，保持制度的兼容性。五是坚持调动中央和地方两个积极性的原则。要坚持中央政府确定基本原则和主要政策，地方政府因地制宜制定具体办法，实施分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进。
关于新农保制度构建与财政支持问题，朱俊生认为，新农保建设可以补充家庭保障和土地保障，有利于城乡融合、推动中国城市化进程。我国已经完全具备了构建新农保制度的条件。我国的新农保制度实现了重大制度创新：强调国家对农民老有所养承担的重要责任，明确政府资金投入的原则要求；在制度模式中确立基础养老金制度，并由中央财政全额支付最低标准基础养老金；明确地方政府对于农民养老保险缴费的补贴制度。但该制度也存在中西部经济状况不同可能带来的筹资难度、农保基金如何实现保值与增值等问题。从总体上说新农保制度构建不存在财政支持问题，但财政能力问题会体现在地区结构差异上。由此，他提出要重构政府间的财政关系：中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%；地方财政对农民缴费实行补贴。他还提出，政府要加大民生保障方面的投入，实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转型。
浙江大学宁波理工学院思想政治理论教研部主任孙音音副教授对发达地区农村养老模式问题进行了探讨。她指出，发达地区经济社会发展综合实力，为农村实行社会化养老奠定了基础。随着家族主义生存土壤的逐渐消融、比较普遍的“空巢”现象、传统农村家庭结构的趋于解体，孝亲养老传统也渐行渐远。但由于“养儿防老”情结的挥之不去、对亲缘与地缘文化环境的依赖和依恋，使居家养老依然成为这些地区养老首选。于是，农村社区养老应运而生。它不改变农村老人居住地，保证老人在故土环境和熟人社会中养老；灵活而人性化的服务，为老年人生活提供较为轻松自在的自我设计空间；为老年人营造社会活动氛围，扩大社会交往圈子，增加新的生活内容。目前，宁波地区探索了颇具特色的农村居家养老服务模式：“1+1+X”，即一支居家养老服务队伍——主要为经济困难、生活难以自理的老年人提供上门免费服务；各村的居家养老服务中心；若干个农村居家养老服务网络，为两个“1”做好服务体系的支持和配合，其中老年协会是服务网络的重要组成部分。
三、结合我国国情借鉴国外养老保障建设经验
与会学者提出，我国养老保障制度建设起步较晚，需要学习、吸收、借鉴国外有益的养老保障制度及其建设经验，但借鉴国际经验不能照搬照抄，必须与中国国情相结合。
1．关于城镇养老保险制度改革
多数学者强调，在席卷全球的养老保障改革浪潮中，强调个人责任、减轻财政压力、统一保障制度已经成为大势所趋，城镇养老保险制度改革应该顺应这一趋势。针对公务员养老保险制度改革问题，郑秉文通过研究国外经验认为，在改革公务员养老保险制度过程中，国际社会呈现出的明显趋势之一，是分立的制度向统一的制度转变。程恩富认为，机关、事业、企业实现三者联动，就是顺应国际社会养老保险制度改革发展趋势和潮流。福建师范大学公共管理学院吴宏洛教授认为，各国公务员养老保险制度基本有两种：一是公务员单独实行一套养老保险制度；一是进入国家基本养老保险制度，再辅以补充养老保险。近二十年来，日本、美国、新加坡等国家对公务员养老保险制度相继进行了改革，普遍将其纳入了统一的国家基本制度范围。因此，她也主张我国城镇养老保险制度改革应该包括机关、事业和企业。与此同时，学者们也强调，城镇养老保险制度改革借鉴国际经验必须结合中国国情。李崇富针对我国事业单位养老保险制度改革，指出要借鉴世界各国的做法，但不能照搬，一定要符合中国实际情况，构建中国特色事业单位养老保险制度，尽量体现社会主义优越性。就公务员是否参与养老保险制度改革，黄娟发现，学术界都主张借鉴国际经验，但不同学者却得出不同结论：联动模式与独立模式，说明如何借鉴国际经验本身也值得研究。
2．关于农村养老保险制度建设
吕学静提出，中国和日本同为东亚国家，文化接近，其农村养老保险建设经验和特点对我国具有重要启示。他总结出日本农村养老保险制度几大特点：一是立法先行。1959年颁布《国民年金法》，1970年通过《农业劳动者年金基金法》。两大法律为日本农村养老保险制度提供了法律保障，确保了政策的稳定性和连续性。二是财政支持。日本政府给予了极大的财政支持，在农村养老保险的国民年金中，日本财政补贴包括基金保险金的1/3、附加保险费的1/4以及全部的管理费用。三是国民年金。1984年日本政府决定实施公共年金一体化改革，规定参加厚生年金、共济年金的工薪阶层及没有参加养老保险制度的工薪阶层的配偶、20岁以上的学生等也必须参加国民年金，使国民年金成为任何老人均有权分享的基础年金。四是多层次性。《国民年金基金法》向不满足于国民年金的农民、自营业者提供“附加保险费”服务，使他们既享受国民年金又获得“附加养老金”。五是发挥农协作用。日本农协是经办农民年金的机构，农协在农村养老保险重要环节——老年护理方面发挥了重要作用，成为国家护理服务的有效补充。借鉴日本经验，推进我国农村养老保险制度建设，必须坚持立法先行、突出政府作用、建立全民性基础养老金和多支柱养老保险制度。
3．关于统账结合的支付模式
张建明强调，我国养老保险设计了一个统账结合的支付模式，是在比较了国外两个养老保险模式以后确定的一个模式。国外养老保险支付模式有两个：一个是现存现付制；一个是积累制。这两个模式各有利弊，现存现付模式简单，工作一代的人交的钱发给退休一代，没有积累，没有金融风险，但最大问题就是在老龄化到来时有支付风险。积累制模式可以避免支付风险，所谓积累制度就是从参加工作时起就交钱，退休时用自己交的钱养老，但这个钱要放30－40年甚至40－50年，存在金融风险。我国就是在比较了两种模式利弊后，选择了部分积累制模式，其中的社会统筹基金，由单位缴费构成，用现存现付制；个人缴费，用积累制。从理论上讲，这个制度可以规避两个风险，既可以规避金融风险，因为单位缴费20%，是现存现付；又可以规避支付风险，因为个人账户8%，是积累。从统账结合支付模式选择中不难发现，我国养老保险制度改革非常重视学习、借鉴和吸收国外经验，同时也非常注意将国际经验与中国国情相结合，建设和完善中国特色养老保险制度。
程恩富、郑秉文等学者认为，我国养老保险制度改革的目标模式，应是非交费型城乡统一的基本养老保险制度，并提出要在适应国家战略发展要求、符合科教兴国等基本国策前提下，借鉴国际社会养老保险制度经验、总结我国养老保险制度改革经验，结合我国企业、机关、事业单位及农村实际情况，按照社会主义市场经济要求，逐渐推进和完善我国养老保险制度。
在具体对策上，学者们见仁见智。
1．关于建立大一统的社保体系
这是郑秉文多年研究得出的重要结论，在本次会议上他从中国面临人口老龄化巨大挑战、国家竞争力可能受到巨大影响视角，再次提出这一主张。中国的老龄化始料未及：2000年进入老龄化社会；2010年将到达12.3%，而世界平均水平则是11%；到2050年，世界老龄化平均为21.9%，而中国将高达31.1%，仅次于发达地区的32.6%。目前，中国人均GDP刚刚进入低中收入组的下沿，社保制度刚刚建立十几年。在其他政策和条件不变情况下，到2049年时，中国社保制度面临比欧洲更为严峻的挑战，“未富先老”和“幼稚社保”有可能成为中国崛起的一个制约因素，老龄化和社保财务负担有可能成为中国的一个拖累，中国竞争力有可能受到巨大影响。为应对老龄化、改善软实力、提高国家竞争力，中国要在未来40年里，适时适当地调整人口政策，以期改变人口结构发展趋势，改善人口赡养比；建立一个大一统的、可与美国媲美的社保体系，解决养老的收入安全问题和来源多样化问题；大力发展养老事业，彻底解决养老的“能力建设”问题，彻底摆脱十分落后的、传统的“原始养老”状态。林治芬认为，中国养老保障制度改革的总体方向必须坚持社会化养老，实施全覆盖战略，建立多支柱、多层次的养老保障制度体系。为此，她提出按照科学发展观推进中国养老保障制度改革，依据社会主义市场经济理论划分政府养老保障责任，选择跨越分立、直步统合的实施方略，统账分管分责，以养老保障制度贡献确定养老待遇，测算、固化、消减历史债务，把握三个平衡等对策建议。
2．关于机关、事业、企业三者联动
程恩富提出机关、事业、企业三者联动的方案。他主张我国养老保险制度的目标模式，应是非交费型城乡统一的基本养老保险制度，城镇职工实行占工资比例相同的退休养老金作为基本养老保险，可另加补充养老保险；农民实行相同的基本养老保险，可另加各地补充养老保险。在明确目标模式基础上，他重点探讨了城镇养老保险制度改革模式问题，明确提出了机关、事业和企业三者联动的改革方案，认为这是一个过渡模式。李崇富、吴宏洛、赵耀等学者也持类似观点。联动方案将参照“双层养老保险制度”模式来建立：第一层制度是建立统一的城镇职工养老保险制度，实行养老保险统一运营。按照社会统筹与个人账户相结合原则来缴费，在统一制度内保证机关、事业和企业人员的退休养老金所占工资比例相同。第二层制度是建立机关、事业单位补充养老保险制度，使机关、事业单位的养老保险结构形成两个部分，基本养老保险是基础，补充养老保险是补充和提高。相对于“08方案”，联动方案更好体现了社会公平公正、有利于城镇养老保险制度统一、促进城镇职工自由流动、不会增加现有财政压力、顺应了国际社会改革趋势、有利于三方职工共同接受，因此，可以有效推进我国城镇乃至城乡养老保险制度的改革进程。对于如何完善与实施联动方案，他提出了明确指导思想和基本原则、建立和完善配套改革措施、制定和实施方案应合乎民主程序、总结历次改革的经验教训、加快社会保险立法工作等对策建议。
3．关于多元一体养老保险制度
郑功成提出多元一体养老保险制度的观点。他说，老有所养应当成为养老保障制度的发展目标。养老保障制度应当充分体现社会保障的公平价值取向，通过普惠性的制度安排，将所有老年人都纳入基本养老保障制度中，以实现老年人合理分享社会经济发展成果的目标，维护老年人的合法权益。但从近期和中期看，应当通过多元一体的制度实现制度的全覆盖。所谓多元，就是指通过城镇职工基本养老保险制度、公职人员养老金制度、新型农村社会养老保险制度和老年津贴制度来覆盖不同就业类型的人群，使所有国民都能为政府举办的相应的基本养老保障制度所覆盖。其中，他特别强调，无论是机关工作人员，还是事业单位工作人员，只要是同样受雇于政府，工资同样来自于财政，承担性质相同的公共职责，就应当享受同样的福利制度。他分析了采取多元化制度的基本原因：一是我国针对不同群体的多元化养老保障制度是历史的产物，是长期积累的历史差别的体现，简单的制度整合虽然看似公平，但却会造成新的不公平；二是历史差别的形成并非一日之寒，而化解和消除历史的差别也绝非一日之功，暴风骤雨式的改革时代已经过去，应当在维护相关利益群体利益的前提下，进行渐进式的改革；三是从世界范围来看，由于不同就业类型群体的劳动关系特征不同，因此世界各国往往都是通过多元制度安排来实现养老保障制度的全民覆盖，在现代社会保障制度的发源地德国，也同样如此。所谓一体，就是指养老保障制度应当适应人口流动和全国统一劳动力市场的需要，建立不同制度之间的衔接机制，使劳动者的养老保障权益不因为工作地点的变动或就业类型的转变而受到损害。
浙江大学宁波理工学院院长许为民在作大会总结时指出，本次高层论坛有四个特点：层次高、视野宽、议题专、研究深。学者专家们采用中外比较、历史比较、现状分析等研究视角，从宏观、中观、微观层次对养老保障问题进行了全面剖析和深入研讨，为推进养老保障体系建设和完善、养老保障理论与政策的未来研究，提出了新的理论和政策思路，合乎科学发展观和民生观。当然，中国社会主义特色的养老保障制度改革和养老保障理论与政策研究，任重而道远。
网络编辑：嘉扉
发布时间：2013-07-31 12:15:25