English
刘珏：中国政法体制下“枫桥经验”的演进历程与新时代发展
“枫桥经验”诞生于1963年，是浙江省诸暨县枫桥区开展社会主义教育运动中形成的重要基层治理经验。这场社会主义教育旨在清除旧有封建社会残余、资本主义自发势力，提高群众的政治觉悟和爱国热情，改造反动阶级分子使其成为社会主义新人。枫桥区在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”，经毛泽东批示后推广到全国各地。2003年，时任浙江省委书记的习近平作出坚持发展“枫桥经验”的重要指示，先后在四十余次重要讲话、指示中强调要学习推广、创新发展“枫桥经验”。在新时代共建共治共享的基层社会治理格局中，“枫桥经验”为推动基层社会治理体系与治理能力现代化发挥了重要作用。
自20世纪60年代诞生至今，在毛泽东思想、中国特色社会主义理论尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，“枫桥经验”伴随中国基层社会形态的发展演进和社会主要矛盾的变化不断创新发展，成为新中国国家基层治理的重要实践经验和理论资源。现有研究主要从基层社会治理、矛盾纠纷化解、基层法治民主、技术治理、影响因素、本体论、历史制度主义、社会网络等视角出发对“枫桥经验”的实践样态和理论形态进行了宏观、中观和微观等不同层面的探讨，对“枫桥经验”进行了全方位、多层次的经验提炼和理论诠释。在现有研究基础上，本文试图探讨“枫桥经验”与国家制度之间的关系。党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平在十九届中央政治局第十七次集体学习时要求“加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究，总结70年来我国制度建设的成功经验，构筑中国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系，为坚定制度自信提供理论支撑”。从国家制度建设角度对“枫桥经验”这一国家政法制度的具体案例进行探讨，具有推动“枫桥经验”从具体实践经验上升到一般制度的理论价值。“枫桥经验”是在中国政法体制中孕育诞生的，其发展离不开中国政法体制的框架，是中国政法机制在基层治理领域的实践象征，伴随着中国政法体制的演进而不断发展。具体来说，虽然“枫桥经验”的核心内容“依靠群众就地化解矛盾”始终如一，但在不同阶段和制度结构下，“依靠群众就地化解矛盾”在内涵、目标和实现方式上都随着政法体制的调整而不断变化。因此，结合中国政法体制在不同时期的制度目标和结构特点，本文通过分析“枫桥经验”与政法体制之间的互动关系，尝试深化对“枫桥经验”及其演进历程的理解；根据“枫桥经验”在新时代的演进趋势，探讨“枫桥经验”与新时代中国政法体制的有机融合，以期进一步深化“枫桥经验”的理论认识，推动“枫桥经验”在新时代进一步创新发展。
一、中国政法体制下“枫桥经验”的演进历程
中华人民共和国成立以来，中国共产党在进行政权建设和国家治理中形成了独具特色的政法体制（Political and legal System）。政法体制“是指在执政党的领导下，政法机关和各种治理主体共同建设平安中国和法治中国的治理架构”，“是党领导依法治国的制度和工作机制的重要组成部分，也是建设中国特色社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石”。中国政法体制在不同历史时期体现出不同阶段的任务目标、治理架构和制度逻辑。“枫桥经验”是在不同时期中国政法体制中不断发展的，受到不同时期制度目标和逻辑结构的深刻影响。深入分析“枫桥经验”与中国政法体制之间互动关系，有利于增强对“枫桥经验”演进的规律认识。
（一）巩固新生政权的政法体制与“枫桥经验”的孕育诞生
中华人民共和国成立后，新生的红色政权面临严峻的国际国内形势。在国际上，以美国为首的西方帝国主义国家采取了对新中国“政治上孤立，军事上威胁，经济上封锁禁运”的敌对政策，试图把新中国扼杀在摇篮之中。在国内，多年战乱和国民党溃退前进行的经济破坏等因素严重影响社会主义建设；退守台湾的国民党试图“反攻大陆”，继续通过残余武装、土匪、特务、反革命分子进行破坏、暗杀和暴乱活动，严重影响社会秩序的恢复，对新中国政权的政治安全和军事安全造成重大威胁。在这样的背景下，新中国政法体制在建立初期的主要任务是开展阶级斗争，镇压敌对势力，巩固新生的红色政权。为实现这一时期的目标，政法工作的重心和主要任务在于解决敌我矛盾。
这一时期在政法体制框架内形成的“枫桥经验”强调“依靠群众就地化解矛盾”，“化解矛盾”的类型主要属于“敌我矛盾”。“枫桥经验”的孕育背景印证了这一时期依靠群众就地化解“敌我矛盾”的特征。“枫桥经验”孕育于1959年到1961年。毛泽东认为，尽管进行了多年社会主义教育，但广大农民长期受封建愚昧思想影响，城市市民还广泛存在资产阶级思想，在意识形态上难以适应社会主义发展趋势，社会观念亟待更新。在这样的形势下，为巩固红色政权，毛泽东一方面要求全党提高警惕，通过加强党的自身建设，以应对执政考验，另一方面主张开展社会主义教育。1963年5月，毛泽东在杭州召开中央政治局会议，专门讨论并出台了《关于目前农村工作中若干问题的决定（草案）》（以下简称《决定》），强调要通过社会主义教育运动等方式应对帝国主义、封建主义、官僚买办资产阶级思想的错误意识形态。浙江省委为落实《决定》精神，开展社会主义教育运动，选择在诸暨县枫桥区等三个地区开展社会主义教育运动试点工作。可以说，“枫桥经验”就是在旨在解决敌我矛盾的社会主义教育运动中应运而生的。尽管“枫桥经验”具有发动人民群众参与的民主特点，但更加突出“人民民主专政”的“专政”属性。这与这一时期政法体制强调“法”的要素服从于“政”的要素，[5]政法工作的成效最终要以能否实现政治目标为评判标准的根本特征紧密相关。
随着社会主义教育运动深入开展，毛泽东注意到政法体制在进行对敌斗争中出现了斗争范围扩大化、矛盾解决方式激进化等矫枉过正的问题：第一，这些问题打击了“人民民主专政”中“人民民主”的积极性，出现了“人民”被错归于“敌人”的问题；第二，这些问题使“人民内部矛盾”往往变为“你死我活”斗争激烈的“敌我矛盾”，不仅未能达到稳定社会秩序的目的，反而造成了社会的动荡和混乱；第三，采取简单粗暴的“一刀切”斗争方式往往很难真正实现对“敌人”的思想改造，出现了“口服心不服”等改造效果不佳的问题。枫桥区干部群众在实现对敌斗争目标的同时，也注意到这些问题，根据如毛泽东在二月会议上“凡是可捕可不捕的，可杀可不杀的，都要坚决不捕、不杀”的指示精神，在政治危机解除和社会矛盾缓和的背景下，通过强调以摆事实、讲道理的方式来进行说理斗争。同时，根据改造的实际情况区别对待“四类分子”，对少数依旧具有严重违法行为的“四类分子”要通过斗争予以制服，对于大多数能够守法的“四类分子”予以“摘帽”成为公民，对于斗争范围扩大化形成的冤假错案予以纠正和平反，形成了“摘帽”经验。因此，“代表中央部委和地方政府的联合工作组敏锐捕捉高层信息，在上级支持下重塑了‘枫桥经验’”。“枫桥经验”更加突出通过说服教育等手段就地改造“四类分子”以实现“矛盾不上交”，促进对斗争对象向“社会主义新人”转变的一面，相对淡化对敌斗争中的强制色彩和暴力色彩。可见，“枫桥经验”在实现政法体制解决敌我矛盾目标的同时，也在以典型经验的方式，推动政法体制的阶级斗争方式和敌我矛盾解决方式的修正与转向，以解决斗争范围扩大化等问题，更好地实现目标。
此外，这一时期政法体制自身就具有人民参与和教育人民的内在结构，即政法活动不仅要展示国家法律执行的强制性权力，还要鼓励人民积极参与政法工作，在政法工作中对人民进行政治教育。就人民参与而言，以马锡五审判方式为代表的新中国政法传统，强调在政法工作中“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。在政法工作中，对人民进行教育能够培养社会主义新人，提升人民参与社会主义建设的动力。“枫桥经验”坚持政法体制人民参与和教育人民的内在结构，在基层的阶级斗争和敌我矛盾解决中，发动先进群众对“四类分子”等进行教育。这增强了群众力量，也激发了先进群众参与社会主义建设的热情。可以说，“枫桥经验”使基层群众参与教育工作，坚持了政法体制人民参与和教育人民的传统结构，在人民参与和教育人民层面拓展了政法体制。
概言之，在巩固新生政权逻辑的政法体制之下，“枫桥经验”通过“依靠群众就地化解矛盾”，在诸暨县枫桥区实现了化解“敌我矛盾”、巩固人民政权的任务。这既是巩固新生政权逻辑的政法体制在基层的具体实践，也通过树立典型促进了政法体制发展。
（二）强化社会管理的政法体制与“枫桥经验”的新发展
改革开放初期，受国家法律制度不完善的影响，社会出现了恶性治安案件频发、秩序失序等现象。在社会治安面临严峻挑战的形势下，我国一方面迅速恢复政法机关和政法体制的正常运作，通过完善刑事立法、治安管理立法、民事立法和诉讼法立法等方式，强化社会管理，维护社会秩序稳定，提供了社会矛盾的公力救济途径；另一方面，采取“严打”等运动式治理措施严厉打击破坏社会管理秩序的刑事犯罪行为。1990年开始，“社会管理”开始出现在党和国家领导人的讲话之中，“社会管理格局”“社会管理网络”“社会管理体系”“社会管理机制”也相继出现在中央重要文件之中。2004年，时任国务院总理温家宝直接指出政府进行社会管理要实现“维护社会公正、社会秩序和社会稳定”的目标。因此，在这一时期，我国政法体制的核心任务在于强化社会管理、维护社会秩序，以解决大量涌现的属于人民内部矛盾性质的社会矛盾。
强化社会管理的政法体制涉及政治、经济、社会等多个领域。作为政法体制基层实践象征的“枫桥经验”，针对需要处理的社会矛盾范围的扩展，不断自我发展和完善，及时有效回应和解决了政法体制在强化社会管理中面临的问题，继续作为基层管理的典型发挥了示范作用。“枫桥经验”在诞生初期的主要适用对象是“四类分子”，但也有针对流窜盗窃、扰乱社会治安的违法分子的自主查案和改造经验。随着社会主义市场经济的发展，“枫桥经验”“依靠群众就地化解矛盾”的范围不断扩展，从化解社会治安矛盾和经济民间纠纷，根据综治理念逐渐扩展到流动人口服务管理、征地拆迁、劳资纠纷解决、信访调解、帮教安置等影响社会管理的全领域。
中华人民共和国成立后，政法体制在社会管理中采取的依靠国家强制力进行全方位的强制性管控模式，存在的信息不对称以及无法获得公民和社会组织支持等局限性日益凸显。2000年以来互联网社会以及网络犯罪的出现和发展，更是使得社会管理的领域由线下拓展到了线上。因此，只依靠国家机关有限的管理能力应对日益拓展的管理领域，必然导致管理失效而难以维持良好社会秩序。这一时期政法体制，要着力应对国家管理能力有限性与社会管理领域广泛性之间的张力，开始向党政机关和社会力量共同维护社会管理秩序的体制结构转变。针对亟待解决的管理全覆盖问题，“枫桥经验”继承了20世纪60年代就已经形成的重视发挥人民调解作用、及时就地解决矛盾等群众参与政法工作传统，枫桥乡出现了依靠人民群众参与社会治安管理和强调对违法人员进行教育和说服的新的基层治理实践。这一时期面对矛盾领域的扩展，基层治理强调通过共处一个生活场域内群众与管理对象的对话和沟通，激发管理对象配合和参与社会治理的主动性，最终实现社会稳定。1997年，浙江省公安厅形成的题为《预防化解矛盾，维护农村稳定——“枫桥经验”新发展》的报告指出，“枫桥经验”在这一时期形成了“党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的党政机关和全社会力量合力维护社会稳定的新格局，取得了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的良好社会管理效果。概言之，尽管改革开放后政法体制的目标转向强化社会管理，但在基层矛盾化解中强调发挥人民群众作用、说服教育作用的方法依然在新时期发展中传承下来，积极回应了对社会领域进行有效管理以化解人民内部矛盾的需要。
（三）法治化治理的政法体制与“枫桥经验”的新飞跃
中国特色社会主义进入新时代，“以人民为中心”的理念进一步深化，政法工作更加强调“法治为了人民利益、法治依靠人民力量和法治保障人民权益”，以实现良法善治和维护社会公平正义。党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”，强调“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。在新理念引领下，新时代的政法体制逐渐从社会管理向社会治理转型，即“从突出政治思维转变为法治思维和政治思维相贯通，从重视社会和谐稳定转变为社会和谐稳定和社会公平正义并重，从着力维稳转变为维权和维稳相结合，从偏好秩序转变为活力和秩序相统一，从侧重公共管理转变为公共管理和公共服务相融合”。在这一时期，在社会治理逻辑下，“枫桥经验”顺应政法体制改革的方向，实现了“依靠群众就地化解矛盾”法治化发展的新飞跃。
第一，“枫桥经验”维护社会秩序的方式从“群防群治”转向“共享共治”，村级群众自治组织、新型社会组织和公民在社会治理中都获得参与者的主体地位，能够享受现代化治理带来的良善生活秩序。这能够更加有力地动员和激励公民与各类社会力量依法参与国家、社会事务管理，促进公民行为规范方式从“他律”转向“自律”，同时能够弥补政府公共服务供给能力不足等难题，实现秩序价值、激发社会力量参与治理的活力。第二，治理逻辑下的政法体制强调维稳的政治目标要在法治框架内实现，既要实现社会秩序稳定的政治目标，也要维护公民合法权利。“枫桥经验”顺应治理理念的要求，强调在基层以“两委”班子成员等关键少数为核心开展法治宣传教育、推广法律顾问制度、强化村务公开、促进民主管理规范化建设等，以此不断推进依法治理工作。第三，“枫桥经验”在社会治理逻辑之下强调依照法定程序，利用乡规民约进行先贤调解、人民调解等多元化解纠纷方式，在调解体制中充分保障社会公平正义和当事人法定权利。第四，“枫桥经验”创新网格化管理方式，整合不同“条块”之间的事权，覆盖了治理事项的全过程和全链条，强调系统治理、源头和综合施策。第五，“枫桥经验”扩展了政法机关的履职范围，即不仅要进行公共管理，还要提供“组团式服务”，强调包括公检法司机关在内的全部政法机关都要在自身法定职责范围内协作提供社会公共服务，主动与基层政府、基层行政执法机构、村级组织和社会组织协同配合提供公共服务。
二、新时代中国政法体制的制度结构与“枫桥经验”的创新发展
“枫桥经验”积极利用中国政法体制的既有框架和有效资源，在不同时期均推动了中国政法体制的制度目标在“枫桥”这一基层场域得以实现，并通过“枫桥经验”的探索为中国政法体制的进一步发展贡献了基层实践智慧。可以说，“枫桥经验”与我国政法体制之间存在着依托体制框架、回应体制需求和以基层典型经验推动体制完善的紧密互动关系。法治化社会治理的政法体制提出了强化党全面领导政法工作，国家法治与社会自治协作，强化政法机关分工、协调、配合的制度结构新要求。“枫桥经验”通过进一步创新发展积极回应了新时代中国政法体制的制度改革要求。
（一）对党全面领导政法工作制度结构的回应
在过去社会管理的逻辑下，中国政法体制中党的领导更多体现在上级党组织发挥统筹全局、协调各方、作出决策的作用，而基层党组织在社会治理中的作用往往被忽视。一些基层党组织出现了班子配备不齐、缺乏团结意识、内耗严重、正常党组织活动较难开展、在换届选举中存在严重的拉票贿选等问题，导致基层工作停滞空转、组织软弱涣散，一些地方的基层党组织甚至被宗族势力和黑恶势力所绑架渗透。基层党组织涣散使一些具有责任意识和宗旨意识的党员难以发挥先锋模范作用，党组织的战斗堡垒作用也无法落实，直接导致基层治理中社会治安问题突出和信访矛盾大量爆发。
新时代政法体制强调党对社会治理工作的全面领导。一方面，各类主体都要在党的领导下共同致力于社会治理工作。另一方面，要着重强化基层党组织作用，激活基层党组织的政治功能。习近平在担任浙江省委书记时就高度重视以基层党组织建设强化基层治理工作。他结合历史经验指出：“我们共产党可以说是全世界最重视基层的党。”他在浙江推动“枫桥经验”创新推广时明确指出：“‘枫桥经验’要坚持预防在先、工作在前，努力把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态。”党的十八大以来，习近平更加重视基层党组织工作，指出：“治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。”因此，新时代政法体制的重大变革就是将党全面领导延伸到基层，通过基层党组织的完善来实现我国政法体制的社会治理目标。这就意味着政法制度基层实践主体不再只是党委政法委和公检法司等政法机构，还包括基层党组织。
历史上看，党建引领始终是“枫桥经验”的历史传统和鲜明特征。在强化党对基层政法工作全面领导的政法制度结构发展完善趋势下，“枫桥经验”通过加强基层党组织建设，创新了党建引领社会治理的方式。一方面，新时代“枫桥经验”在社会组织领域创新了党建引领社会治理的方式。以往党建工作主要集中于政治国家领域，覆盖范围最多延伸到基层群众自治组织。随着改革开放以来非公有制经济迅速壮大和社会组织蓬勃发展，企业和社会组织也成为社会治理的重要参与者。面对新的社会形势，位处非公有制经济发展前沿地带的枫桥镇党委，积极推动和支持符合条件的企业按照“应建尽建”的原则建立基层党组织，成立中国共产党枫桥镇社会组织总支委员会，强化在社会组织参与基层治理中党的领导。因此，新时代“枫桥经验”以在企业和社会组织中培育基层党组织为支点，实现了对社会治理主体的党建工作全覆盖。另一方面，新时代“枫桥经验”注重党建引领社会治理的扁平化。在移动互联网时代，社会治理结构呈现由层级分明的科层制向扁平化转型的趋势。诸暨市在创新“枫桥经验”的过程中，充分利用线上形成的扁平化治理载体推动党建工作，如店口镇成立了以矛盾纠纷QQ群等为载体的网络党支部，部分党员的党组织关系也迁入网络党支部。
（二）对国家法治与社会自治协作制度结构的回应
新时代社会治理的政法体制强调国家法治与社会自治的协作，在政法体制框架下推动国家法治与社会自治的融合和互嵌。法治强调社会成员在法律实施中积极参与的自主性，法治的形成仰赖全体社会成员的主体性与自我意识。因此，在现代法治理念中，国家法治与社会自治之间并非对立和冲突关系，社会成员开展符合立法精神的自治活动与法治的价值目标殊途同归。因此，新时代社会治理的政法体制不仅自上而下地推进国家的法治化治理，而且为社会自治的展开提供制度条件。
新时代“枫桥经验”强调发挥法律规范体系和国家权威作用，同时也建构了法治与自治协作的双重基层治理体系。新时代“枫桥经验”促进国家法治与社会自治协作主要体现在三方面：第一，新时代“枫桥经验”注重完善乡规民约等国家法规之外的民间法，充分利用地方业已形成的关于解决纠纷的风俗习惯。民间法的实施和地方风俗的利用，既能够弥补解决纠纷的规范渊源供给不足以及与基层实际情况不匹配等问题，又能够借助习俗等“软法”所具有的道德优势，增强人民群众对纠纷解决结果的主观正义感知。第二，新时代“枫桥经验”完善了内生性社会组织培育机制。枫桥镇党政机关以纠纷解决等具体的基层治理问题为支点，对症下药培育专门化的社会组织，同时坚持法治与自治的价值统一性原理，以相同或相近的治理价值目标为重心，引导公民和社会组织参与基层治理工作。第三，新时代“枫桥经验”创新了社会自治的多元主体。在西方治理理论中，社会自治的主体主要是公民和非政府组织等，并未对公民作为社会自治主体进行进一步细化探究。新时代“枫桥经验”借助中国古代国家治理智慧和道德政治传统，开拓了“新乡贤”这一社会自治主体，以这一基层社会精英为纽带，在党和政府的指引下，动员和凝聚人民群众自觉参与社会治理。“新乡贤”不仅是社会自治的主体，更是社会自治多主体联结的中介和纽带。
（三）对政法机关分工、协调、配合制度结构的回应
新时代政法体制对党领导下的政法机关分工、协调、配合的高效运行提出了更高要求。过去，直接维护社会治安和公共秩序的公安机关的制度地位较为突出。在基层治理领域，公安机关往往被视为维护社会秩序和解决纠纷矛盾的主导机构，检察机关和审判机关发挥的作用较小，这易于导致检察机关和审判机关产生自身在基层治理中作用有限的认识，缺乏与公安机关分工、协调、配合的意识。新时代的政法体制强调在社会治理的各领域，不同政法机关都要根据自身制度能力和职权特点发挥相应作用，促进形成社会治理的整体意识和系统观念。
在创新“枫桥经验”的过程中，检察机关和审判机关都充分意识到自身在基层中应当发挥应有的作用，通过分工配合来全方位实现法治化的基层治理。“枫桥经验”强调通过社会自治等方式实现“矛盾不上交”，但这并不意味着可以通过“私了”“和稀泥”“各打五十大板”等非法治化方式来解决矛盾。在自治范围外，属于法定职责的纠纷矛盾，政法机关应依法处理。公安机关要依法处理不同性质的纠纷矛盾，不能为了实现“无讼”的理想目标，而将涉及刑事责任纠纷转化为民事纠纷，应当依法提请检察机关进行批捕。检察机关一方面应当依法行使法律监督职权，对于属于法律监督范围的基层治理事项，不可以“自治”为由推诿；另一方面应当自觉增强法治与自治协调的意识，在办理案件中既要严格依法办案，又要在规范适用和具体事实衡量中，做到国家法与民间法的协作，实现天理、国法、人情的统一。审判机关处理基层治理案件，要在法律效果之内实现社会效果。审判机关既要“能调则调”，充分利用调解制度等程序性规范来实现定分止争；又要“当判则判”，依法行使法定裁判职权维护实体正义。
三、中国政法体制的成熟定型与“枫桥经验”的发展方向
在党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标和总路线后，中国政法体制法治化的特征更加凸显，强调政法工作和政法机关的规范运行。新时代的政法改革正处于“进行时”阶段，包括“枫桥经验”在内的基层治理实践还需进一步发展，以回应政法体制党的领导法治化、社会自治规范化、政法机关权力配置优化的规范塑造进程。“枫桥经验”作为中国基层治理实践的典型经验，也要继续顺应政法改革方向，在实现自身新飞跃的同时，为新时代政法体制的完善继续贡献典型经验。
（一）党的领导法治化
党的领导是中国政法体制最核心的要素，中国政法体制在新时代不断走向成熟定型的关键在于党的领导法治化。习近平高度重视推动党的领导法治化，即“推进依法执政制度化、规范化、程序化，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序，实行党的领导”。新时代“枫桥经验”加强党的领导的重要任务就是推动基层治理中党的领导法治化。
在基层治理中推动党的领导法治化，首先要完善党内法规体系和党的组织制度。目前，“枫桥经验”就这方面进行了积极探索。诸暨市在基层治理中运用量化考核制度和依据考核结果实施的惩戒退出机制等促进党员依法依规履行义务。这套制度能够及时发现基层治理和相关组织生活中违反国家法律或党内法规的党员，并通过惩戒制度保障党组织的纯洁性和战斗力。其次，在基层治理中加强对党员遵纪守法的监督。面对基层治理的复杂局面，一些党员干部往往采取“一刀切”的方式，这忽视了党的领导和依法办事的统一性。习近平指出：“每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”因此，我们必须强化纪检监察部门对基层治理中权力行使的内部监督，畅通社会自治主体对党员违法违纪行为的反映渠道以强化外部监督。最后，在基层治理中保障党的政策与国家法律的协调统一和一体实施。党的政策与国家法律在本质上具有一致性，都是人民意志的反映。然而，党的政策在基层具体实施的过程中也存在误读和执行偏差等问题，就会与国家法律产生冲突。因此，在基层治理中建立决策执行合法性审查制度就尤为重要。
（二）社会自治规范化
我国政法体制在新时代发展的重要体现就是“社会自治优位”。我国政法体制规范塑造的重心之一就在于社会自治的规范化。目前，在基层社会自治中广泛存在着社会自治无“法”可依和制度化程度较低等问题。一方面，社会自治的具体规范匮乏，许多村规民约都只是重申道德价值和法治原则，缺乏解决纠纷和社会治理的可操作性。另一方面，一些基层社会自治规范还存在着过分侵入私人自治领域，乃至限缩公民法定权利等问题，这都与中国政法体制规范化的发展趋势背道而驰。
“枫桥经验”在新时代发展中注意到了上述问题，通过健全完善的各类社团组织章程、村规民约（社区公约）、风俗习惯等社会规范回应了政法体制的规范化要求。“枫桥经验”在促进基层社会自治规范完善中，要实现基层社会自治规范的规则化。明确只有在社会自治规则出现漏洞的情况下，才能够利用道德伦理来调解纠纷，解决矛盾。此外，政法机关要加强对基层社会自治规范的监督与审查，可以通过建立村规民约等基层社会自治规范的备案审查制度来保障公民的法定权利。由此，基层社会自治能够在制度轨道上运行，通过制度的权威来增强社会自治的实施效果。
（三）政法机关权力配置优化
中国政法体制在维稳逻辑下存在着政法机关功能配置不合理等问题。例如，在线性刑事诉讼结构下，因为公安机关具有更强的维稳制度能力，同时检察机关和审判机关权力行使呈现消极属性，所以公安机关在政法机关中具有更为强势的地位，公检法三机关在权力配置上存在结构性失衡的问题。这一问题在基层治理中更加凸显。“乡村社会转型下村庄内生秩序机制瓦解，警察在乡村治安中承担主要角色。”作为直面基层治理纠纷的派出所承载了超过其制度能力和法定职权的治理功能，造成了警力紧张、纠纷解决效率低下等问题。因此，中国政法体制在新时代实现规范塑造，必须要着力于解决政法机关在基层治理中的权力配置优化问题。
在新时代“枫桥经验”推广过程中，检察机关和审判机关认识到了在基层社会治理中应当承担法定职责，提升社会治理能力。因此，我们要通过政法机关权力配置来促进“枫桥经验”的新时代发展。一方面，政法机关权力配置优化要坚持功能导向，充分发挥不同政法机关的制度能力。在基层社会治理中，既要发挥公安机关强力维护社会稳定的优势，又要保障检察机关依法行使检察监督职权开展犯罪预防等“源头治理”工作，还要保障审判机关能够将其在民事纠纷解决中具有的专业知识和积累的丰富经验转化为基层民事纠纷调解治理能力。另一方面，政法机关自身也要进行合理的权力层级配置，强化基层治理能力。面对缺乏街道、乡镇一级的基层机构导致无法迅速回应和解决基层矛盾等现象，浙江检察机关采取了设立基层检察室等方式，在下沉基层中高效行使法定职权，及时回应人民群众对检察机关的诉求。
“枫桥经验”是中国基层社会治理的实践典型，历经大半个世纪发展而历久弥新。“枫桥经验”的意义不止在于树立基层治理的典型，并作为成功经验得到“以点到线”的推广，更在于进行经验提炼、理论总结和制度塑造，实现由案例到制度“以线到面”的飞跃。实现“枫桥经验”的制度化，必须从制度视角出发来认识“枫桥经验”与政法体制之间的联系。正是中国政法体制制度目标和运行方式的转变，推动着“枫桥经验”在不同历史时期提供具有时代意义的实践经验。在社会治理时代，人们认识到中国政法体制兼具政治性和法治性的双重特点，要在中国特色社会主义法治框架内实现体制的政治目标。因此，新时代的“枫桥经验”要以实现基层社会治理法治化发展为目标，不断推动中国政法体制的规范塑造与制度完善。
文章来源：《毛泽东邓小平理论研究》2022年第8期
网络编辑：静穆