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　　摘要：文章通过对不同群体基本养老保险制度及其覆盖人群和保障水平的比较，分析基本养老保险均等化的现状、问题，并提出相应对策建议。基本观点是：随着养老保险制度全覆盖，群体间基本养老保险的非均等状况由是否享有基本养老保险转变为群体间基本养老保障的制度分割及待遇差距。实现基本养老保险均等化需要消除制度分割和待遇差距两大任务，需要秉持均等化理念，以建立统一的国民基本养老保险为目标，做好制度顶层设计，建立和完善多层次的养老保障制度体系，制订均等化的发展规划。

　　关键词：养老保险 均等化 群体比较

　　[作者简介] 刘志昌，男，湖南临湘人，中国社会科学马克思主义研究院助理研究员，博士，主要从事公共服务与地方治理研究。

　　基本公共服务均等化是贯彻落实以人为本的科学发展观的基本要求，是新时期推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则。养老保险是基本公共服务的重要内容，是国家依据相关法律法规规定，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。与基本公共服务均等化一样，基本养老保险均等化要求全体国民享有大致相同的基本养老保险服务。

　　一、基本养老保险均等化的现状

　　进入21世纪以来，按照《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中“逐步推进基本公共服务均等化”的要求，我国积极推进基本养老保险均等化并取得较大进展，实现了基本养老保险制度全覆盖，推进了基本养老保险制度的一体化，基本养老保险覆盖人群快速增长，城乡覆盖率差距快速缩小。

　　基本养老保险制度全覆盖。改革开放后，我国基本养老保险覆盖人群主要是机关和企事业单位工作人员，农民以及城镇非就业居民等群体被排除在基本养老保险制度之外。2009年，我国开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。2011年开展城镇居民养老保险试点，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。城镇居民养老保险在制度规定方面与新农保基本相同，覆盖人群是城镇非从业居民，填补了我国养老保险制度全覆盖的最后一项空白。至此，我国形成了覆盖全体城乡居民、由机关事业单位退休养老制度、城镇企业职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险制度等组成的基本养老保险制度。

　　推进基本养老保险制度一体化。首先，我国于2006年统一了城镇职工基本养老保险缴费政策、基本养老金计发办法。2007年，将新农保划归社会保障部门统一管理，从而统一了基本养老保险管理机构。同时，2009年后建立的新型农村社会养老保和城镇居民社会养老保险制度基本是统一的，避免了制度的分割。其次，完善了基本养老关系转移接续办法。2001年，劳动和社会保障部等就职工在机关事业单位和企业单位之间流动转移各项社会保险关系制定处理意见的基础上，于2009年制定了新农保参保人员跨县（市、区、旗）转移接续办法和城镇企业职工基本养老保险关系跨省转移接续办法。再次，推进事业单位改革试点，明确养老保险制度整合方向。2008年，我国在山西等5省市开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点，明确进一步改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度的方向。

　　城乡基本养老保险覆盖人群均快速增长,城乡覆盖率差距迅速缩小。2006年—2011年，城镇职工基本养老保险参保人数从18766.3万人增长到28391万人，年均增长8.6%，参保人数占城镇总人口的百分比从32.5%增长到41.1%；新农保参保人数从5374万人增长到35800万人，参保人数占农村总人口的百分比从7.3%增长到54.5%。截至2011年底，参加城镇职工基本养老保险的农民工参保人数为4140万人，比上年末增加856万人。全国城镇居民社会养老保险参保人数达到539万人（不含已开展城乡居民养老保险地区）。

　　二、基本养老保险均等化存在的问题

　　根据养老保险制度的代表性和差异性，下文主要对机关事业单位养老制度、城镇职工基本养老保险和新农保进行比较。（由于城镇居民基本养老保险和新农保在制度规定等方面基本相同，农民工养老保险与城镇职工基本养老保险类似，有的地区已将相关保险制度并轨。如杭州市2010年建立统一的城乡居民养老保险，重庆市2012年将农民工养老保险和城镇职工基本养老保险并轨。）

　　尽管近年来基本养老保险从制度上实现了各个群体的全覆盖，推进了制度的一体化，但从基本养老保险均等状况看，基本养老保险仍存在较大群体差距，其差距主要表现在基本养老保险制度分割和保障水平分化两个方面。

　　基本养老保险制度分割。保障对象不同。机关事业单位退休养老制度覆盖机关事业单位工作人员，城镇职工基本养老保险覆盖机关事业单位之外的其他城镇从业人员，新农保主要覆盖农村居民。

　　筹资机制（资金来源）不同。三者资金来源和资金构成不同。首先，缴费主体不同。机关事业单位人员个人基本不用缴费，养老待遇支付全部由国家财政支出，属现收现付的国家保障型。城镇职工基本养老保险由企业、个人共同缴费组成，实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式，社会统筹部分采取现收现付模式，均衡单位负担；个人账户部分采取积累模式，体现个人责任，属现收现付与部分积累相结合的社会保险型。新农保实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的制度，社会统筹与个人账户相结合，个人缴费、集体补助、地方政府补贴、其他补助及利息等，全部记入个人账户。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府缴费补贴和中央确定的基础养老金由地方和中央政府财政支出。其次，缴费费率和金额不同。机关事业单位没有费率规定，个人基本不需缴费。城镇职工基本养老保险企业缴费比例为工资总额的20％左右，记入统筹账户，个人缴费比例为本人工资的8％，计入个人帐户。新农保缴费标准设为每年自100元至1000元十个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金。地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。

　　计发办法不同。机关事业单位人员按离、退休前职务工资和级别工资之和或岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，离休人员离休费按本人离休前职务工资和级别工资之和或岗位工资和薪级工资之和的全额计发。城镇职工基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。新农保养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同。

　　统筹与管理层次不同。从统筹层次看，不同群体之间差别较大。由于机关事业单位由国家财政负担，实际是全国统筹。城镇职工基本养老保险2009年实现省级统筹，而新农保目前大部分地区为县级统筹。从管理归属来看，机关事业单位退休养老由人事部门管理，城镇职工基本养老保险和新农保由劳动保障部门管理。

　　参保强制性不同。机关事业单位工作人员进入相关工作岗位即享有相关基本养老保险；城镇职工参加养老保险具有明确要求，但仍有一些非公有制用人单位没有为员工缴纳基本养老保险；新农保是政府主导和农民自愿相结合，农民参保不具有强制性。

　　待遇调整机制不同。机关事业单位在职人员根据经济发展情况、企业相当人员工资水平状况和物价指数变动情况调整工资标准时，离退休人员按照调整工资标准的幅度相应增加离退休费。城镇企业职工没有建立统一的养老保险待遇调整机制，各省基本养老金调整制度不尽统一。

　　2、基本养老保险保障水平分化

　　保障水平不同。保障对象、筹资机制和计发方法等制度的不同，决定了不同群体养老保险保障水平不同。待遇水平从机关事业单位离退休人员、城镇职工到农民逐步递减。

　　从养老金替代率，即退休人员退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率看，机关事业单位养老金替代率最低为80%，最高为90%。根据工龄长短，国家机关公务员退休费按本人退休前职务工资和级别工资之和的80~90%计发，事业单位工作人员退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的80~90%计发，国家机关技术工人、普通工人退休后的退休费分别按本人退休前岗位工资和技术等级工资之和、岗位工资的80~90%计发（详见表1）。据统计，城镇职工养老金替代率2005年降低到47.94%水平后，一直处于45%左右的区间。2011年，企业养老金替代率为42.9%，远低于制度预期的58.5%。[1]

　　表1 机关和事业单位人员退休待遇标准基本情况（此处略）

　　从平均退休金看，2005年，机关平均退休金为1534.2元/人月，事业单位平均退休金为1368.8元/人月，企业平均退休金为733.6元/人月。从城镇企业职工基本养老保险看，2011年，机关事业平均离退休金为2175.6元/人月，企业平均退休金为1508元/人月。农民养老金，按照最高缴费档次1000元/年、政府补贴30元/年、缴费15年计算，居民每月共领取166元，每年领取1992元。按缴费35年计算，每月可领取314元，每年领取3768元。按最低缴费档次100元/年、缴费15年计算，每月领取69元，每年领取828元。农民养老金与机关事业单位和企业人员差距巨大。根据北京大学中国健康与养老追踪调查报告，政府机关事业单位年领取养老金中位数为24000元，城镇职工为18000元，农民仅为720元，农民养老金待遇与前两者差距巨大。

　　随着城镇养老保险的全覆盖和新型农村养老保险、城镇居民养老保险制度的建立和完善，不同群体间基本养老保险的非均等状况由是否享有基本养老保险转变为养老保险的待遇差距，由前期的城乡居民差距、机关事业单位与企业人员差距、不同所有制企业人员差距转变为现阶段机关事业单位、城镇职工和城乡居民之间的群体差距，由之前的多种差距转变为三个群体间的差距，这种群体差距突出表现为群体间基本养老保险的制度分割和保障水平差距。

　　三、实现基本养老保险均等化需要完成的两项任务

　　我国基本养老保险均等化可以细分为基本养老保险的全覆盖、一体化和均等化三项任务，从制度上说，基本养老保险已覆盖全体居民，下步即将实现全民参保，而实现基本养老保险制度的一体化和均等化的任务相对艰巨。

　　从世界各国情况看，尽管制度分割并不必然带来养老保险待遇分化，但在我国，二者是紧密联系的。一方面，正是因为筹资机制、计发办法、待遇调整机制、管理部门不统一等制度的分割，形成了我国基本养老保险的“多轨制”，逐步扩大了基本养老保险的待遇差距；另一方面，待遇差距的拉大，进一步固化了制度分割，增大了基本养老保险均等化制度完善和整合的改革成本。因此，实现基本养老保险均等化，面临制度整合和缩小待遇差距两大任务。在我国，实现基本养老保险均等化，消除制度分割和待遇分化，基本思路和可选路径是改革基本养老保险制度，建立全国统一的国民基本养老保险制度。

　　一是加强制度整合，逐步建立统一的国民基本养老保险制度。基本养老保险是以社会保险为手段来保障老年人基本生活需求，为其提供稳定可靠生活来源的一项重要制度。建立统一的国民基本养老保险制度是保障国民平等享有基本养老权利的重要手段。建立统一的国民基本养老保险制度，要求逐步统一基本养老保险筹资机制、计发办法、保障水平、管理部门等制度。

　　二是缩小待遇差距，为建立统一的国民基本养老保险制度奠定基础。一是要尽快缩小城镇职工基本养老保险与机关事业单位养老待遇的差距，二是要逐步缩小城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险待遇差距，从而为实现机关事业单位与城镇职工基本养老保险的“并轨”改革，并最终实现与城乡居民基本养老保险的“并轨”奠定基础。基本思路和可选路径是“限高、扩中、提低”，“限高”就是要适当限制机关事业单位基本养老保险待遇的增长水平；“扩中”就是要保持城镇职工基本养老保险待遇水平的稳定增长，扩大城镇职工养老保险覆盖人群；“提低”就是尽快提高城乡居民基本养老保险待遇水平，缩小与城镇职工基本养老保险的待遇差距。

　　四、基本养老保险均等化的对策建议

　　实现基本养老保险均等化，需要秉持基本养老保险均等化的基本理念，消除制度分割和待遇分化，以建立统一的国民基本养老保险制度为目标，建立和完善多层次的养老保险体系，注重基本养老保险制度的顶层设计，制定基本养老保险均等化的发展规划。

　　1、树立基本养老保险均等化的基本理念。社会政策以促进公平为目标，基本公共服务作为核心社会政策，是社会财富二次分配的重要途径，促进社会公平是其重要目标和内在要求。基本养老保险作为一项基本公共服务，促进公平，实现均等是其内在要求。纵观世界，各国的法定养老保险制度都是基于促进公平而非放大不公而设计的。[2]基本养老保险均等化要求全体居民，不分城乡，不分地域，不分群体，享有大致相同的基本养老保险服务。树立基本养老保险均等化的理念，要求保障全体国民基本养老保险的权利平等、机会均等和结果均等，要求在基本养老保险的制度设计、政策实施等方面，以保障全体居民享有大致相等的基本养老保险服务为目标，致力于消除制度分割和待遇分化，而不能造成新的制度分割和待遇分化等非均等问题。

　　2、建立统一的国民基本养老保险制度。根据世界各国经验和我国实际，基本思路和可选路径是以城镇职工基本养老保险制度为基础，改革和完善机关事业单位退休养老制度、城乡居民基本养老保险制度，最终实现三种制度的并轨，建立不分城乡、不分地域、不分群体统一的国民基本养老保险制度。一是统一筹资机制和缴费标准，实现待遇享有与缴费义务的平等。所有参加国民基本养老保险人员（以下简称“参保人员”）按照年度平均工资或收入总额的一定比例缴费，单位和个人均须缴费，分别记入统筹帐户和个人帐户。无工作单位人员，单位缴费部分由个人承担。对于灵活就业人员和农民，可以设立最低的缴费标准，政府对于“三无”等社会弱势群体、低收入群体和缴费有困难群体给予财政补贴。二是统一计发方法和保障水平。参保人员基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金由统筹帐户资金和政府财政补贴资金组成。基本养老金的平均替代率为退休前工资或收入的50%左右，其中，基础养老金平均替代率为40%左右。加上职业年金、企业年金和居民年金，总和养老金的平均替代率为60%左右。三是统一管理与统筹层次。将机关事业单位人员、城镇职工、城乡居民基本养老保险的管理统一纳入劳动保障部门社会保险机构统一管理，逐步实现基础养老金全国统筹。四是统一待遇调整机制。建立基本养老保险待遇与经济发展水平、工资增长水平、物价水平的联动调整机制，保障参保人员的基本生活水平随着经济社会的发展相应提高。

　　3、建立和完善多层次的养老保障制度体系。在建立统一的基本养老保险制度过程中，为保障机关事业单位、城镇职工养老待遇相对稳定，需要同步建立以统一的国民基本养老保险制度为核心，以职业年金、企业年金和其他补充保险为补充的多层次养老保障制度体系。一是对现有机关事业单位人员退休养老待遇进行结构分解，将退休金分解成基本养老保险金与职业年金，用双层结构替代单一层次，其中的基本养老保险金与企业职工基本养老金相同，职业年金与企业年金相对应，逐步降低机关事业单位工作人员的基本养老保险金，使之与企业职工基本养老保险金待遇接近。[3]二是建立完善职业年金、企业年金、居民年金和补充养老保险制度。在机关事业单位建立职业年金制度，在城镇企业单位建立企业年金制度，在城乡社区建立居民年金制度，制定职业年金、企业年金、居民年金资金筹集、保值增值、管理运行、发放等具体政策，建立和完善多层次的养老保障制度体系。

　　4、做好基本养老保险制度的顶层设计。改革开放后，我国基本养老保险制度改革一直以城镇职工养老保险制度改革为重点，直到近年才开始建立城乡居民养老保险制度，推进事业单位养老保险制度改革试点。过去30多年的改革进程相对较慢，基本养老保险制度分割待遇分化，与改革缺乏整体思路有关。因此，对机关事业单位退休养老制度、城镇职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度等各项基本养老保险制度进行统筹谋划，做好基本养老保险制度的顶层设计，明确基本养老保险改革的目标、任务、重点和战略步骤等，是改革和完善基本养老保险制度，实现基本养老保险均等化，从而实现全体国民“老有所养”目标的必然要求。

　　5、出台基本养老保险均等化的发展规划。以建立统一的国民基本养老保险制度为目标，加强养老保障体制的顶层设计，制定基本养老保险一体化和均等化的发展战略。具体来说，可以采取“两步走”战略。第一步是实现机关事业单位与城镇职工基本养老保险制度的“并轨”。一是改革机关事业单位养老保险制度，以城镇职工养老保险为基础，为机关事业单位人员建立基本养老保险，让所有参保人员承担平等的缴费义务。二是对现有机关事业单位人员退休养老待遇进行结构分解，将退休金分解成基本养老保险金与职业年金。三是制定建立职业年金、企业年金、居民年金和补充养老保险的相关政策，建立和完善多层次的养老保障制度体系。四是取消城镇职工基本养老保险的参保资格限制，愿意参加城镇职工基本养老保险并按照缴费标准缴费的城乡居民，均可参加城镇职工基本养老保险。第二步是实现城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险制度的“并轨”，从而建立统一的新型国民基本养老保险。

　　参考文献

　　[1]韩宇明.养老金“双轨制”两端渐行渐远[N].新京报2012-09-14（A18）.

　　[2][3]柳霞，韩建凤.从“双轨制”下的利益冲突看我国养老保险制度改革──访中国人民大学教授郑功成[N].光明日报2012-04-20（7）.

　　Abstract: Based on the comparisons of the basic endowment insurance system, its coverage and the insurance level among different groups of people, the essay analyzed the current situation, issues and solution for the equality of the basic endowment insurance. The essential viewpoints are, as the wholesome coverage of the basic endowment insurance, the inequality condition among different groups of people changed from having the insurance or not to the level of the insurance. Removing the system separation and the treatment gap are the two great tasks for the realization of the equality of the basic endowment insurance. That needs the equal concept, the top-design, the plan, the establishment and perfection of different levels of the endowment insurance with the aims for the unified national basic endowment insurance.

　　网络编辑：嘉扉