自中国农村村民自治产生以来，至今已经历了近40年的发展历程，其中农村基层党建贯穿始终。在中国农村村民自治的实践中，村“两委”矛盾一直是影响党领导村民自治的重要因素，“一肩挑”就是地方政府在化解村“两委”矛盾的实践中创造的农村党组织选人新机制，并得到了中央的肯定和倡导。党的十九大以来，中央为了加强党对农村工作的全面领导，颁布了村党组织书记“一肩挑”的政策，要求“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”，对以往的“一肩挑”赋予了新的内涵，把中央倡导性建议变成了强制性国策。

一、从“一肩挑”到村党组织书记“一肩挑”

　　农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作，必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇。但在村民自治制度实行之初，农村基层党组织领导村民自治面临严峻挑战：一是由于农村基层党组织自身建设滞后以及由此造成的少数党员干部尤其是村党组织书记以权谋私、贪污腐败行为，严重损害了党的形象，降低了党在群众心目中的威信。再加上农村党员队伍老化、后备力量匮乏等问题，以及村党组织（在村庄党员内部产生）和村委会（在包括党员在内的全体村民中产生）权力来源的不同，导致农村基层党组织的领导能力与民意基础受到质疑，严重影响了党对村民自治的领导。二是改革开放后，随着生产力的迅速发展，造成了农村阶层的利益分化，先富群体担忧利益分配不公平威胁自身利益，弱势群体面对利益分配不公产生不满情绪，都希望代表自己利益的人掌握村庄公权力，家族、宗族、宗教等宗派势力随之抬头。在这一背景下，能否整合不同社会力量、满足不同群体利益需求、化解社会矛盾是对村党组织的严峻考验。

　　由此可见，村党组织的领导权不仅来自制度赋予，还来自于村民认同。加强党对村民自治的领导，必须加强村党组织自身建设，通过村民参与把村党组织建立在村民认同的基础之上。“两票制”就是在这一背景下，通过村民参与村党组织的选举活动，实现党内民主与党外民主的有机结合和村民对村党组织的广泛认同。“两票制”最早产生于山西河曲县的一个小山村，该村长期的财务管理混乱和干群关系紧张造成村民对村党组织书记积怨很深，村民强烈要求参与村党组织选举。乡镇党委针对村民要求，经过反复讨论，提出了“两票制”的村党组织选人新机制。第一票由村民为党员投信任票，乡镇党委按照党员信任票的多少确定村党组织成员候选人；第二票由党员采取党员大会的形式为村党组织成员投选举票，乡镇党委根据候选人得票多少确定村党组织人选。“两票制”的实行，成功化解了该村的干群矛盾，随后河曲县采取“两票制”对全县农村党组织进行了换届，并在化解干群矛盾和改善党群关系方面取得了良好效果。

　　此后，“两票制”不仅在山西全面推广，还吸引河南、河北、安徽、四川、广东等地领导前来学习考察。各地在借鉴河曲经验中，又按照《党章》规定，对“两票制”的村党组织选举程序进行了完善，创造出“两推一选”的村党组织选人机制，并得到中央的肯定和支持，要求各地大力推进农村党组织班子成员任用制度的改革，实行“两推一选”。“两推一选”分三步走：第一步由全体选民为村庄全体党员投信任票，乡镇党委根据党员得票多少确定村党组织初步候选人；第二步由全体党员采取党员大会的形式提名村党组织正式候选人；第三步由全体党员采取党员大会的形式正式投票选举产生村党组织成员。与“两票制”相比较，“两推一选”完善了村党组织换届的党内民主程序，既实现了村民对村党组织的认同，也保障了党员民主权力的充分表达。但是，“两推一选”仍然解决不了村党组织的群众基础广泛性问题，导致一些村委会主任仍然借此理由拒不接受村党组织的领导，无法从根本上化解村“两委”矛盾、消除派系斗争。

　　“一肩挑”就是地方政府在化解村“两委”矛盾的实践中进行的村党组织选人机制再创新，它是指村党组织书记和村委会主任由1人兼任，村“两委”其他成员交叉任职，实现两套班子、一套人马。该机制较好地化解了村“两委”矛盾，也很快得到了中央的认可和支持，强调农村基层党组织的领导核心作用，要求把村“两委”换届选举结合起来，提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员；提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会主任的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选。如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部成员。在中央的倡导和支持下，“一肩挑”机制面向全国推广。

 

　　“一肩挑”在全国推广后，在学术界引起了激烈争论。有的持肯定态度，认为“一肩挑”机制具有科学性和合理性，是解决村“两委”矛盾的根本出路。党员是群众中的优秀分子，党组织成员又是党员中的优秀分子，可以说是优中之优。村委会是村民从包括党员在内的全体选民中选举产生的最优秀人才，二者选出来的人应该是一致的。而且，农村党组织的领导权威不仅来自历史形成和制度规定，更来自村民的认同，让村民参与村党组织选举事宜不会违背党章。有的持怀疑和否定态度，认为“一肩挑”陷入了一种理论误区，它不是什么“创新”，充其量是人民公社时代“一元化领导”体制的回归而已。认为“一肩挑”会使身兼双职的村干部在两种职务肩负的使命发生冲突时处于尴尬境地，不仅不利于巩固党的领导权威，也会削弱村民自治的功能实现。另一方面，在推行“一肩挑”的实践中，尽管一些农村由于党组织建设相对滞后、村党组织后备力量严重不足，影响了“一肩挑”的实践效果。但从总体上看，“一肩挑”得到了很好的推广，据2017年自治组织总表的统计结果显示：截止到2017年底，全国村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的比例达到33.3%，比较高的有海南88.4%、湖北83.6%、山东74.6%、广东73.9%、北京57.7%。这一统计数据充分说明，实行“一肩挑”是坚持和加强党的全面领导的必然趋势。

　　党的十九大以来，为了坚持和加强党对农村工作的全面领导，中央作出了“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”的重要决策，要求在全国农村全面推行村党组织书记“一肩挑”政策。村党组织书记“一肩挑”既是提高村干部工作效率、减少村庄内耗、增强村组织凝聚力等方面的经验总结，也是新时代加强党对农村工作全面领导的必然要求，对村党组织书记和乡村治理体系建设提出了更高要求。它与之前的“一肩挑”最大不同在于，之前的“一肩挑”强调村党组织书记和村委会主任的职务由1人兼任，村党组织书记“一肩挑”强调村党组织书记兼任村委会主任、村集体经济组织和农民合作组织负责人等职务，目的是更好地发挥党组织在农村各项工作中的领导作用，体现为党对农村的全面领导。

二、新时代对村党组织书记“一肩挑”的新要求

　　村党组织书记“一肩挑”就是通过村党组织书记在农村各类组织、各项工作、各个领域团结和凝聚村民群众，把党的路线方针政策变成村民群众的自觉行为，实现农村基层党组织对农村各类组织和各项工作的全面领导。其政策目标就是加强党对农村各项工作的全面领导，以实施乡村振兴战略为抓手，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。新时代对村党组织书记“一肩挑”的新要求主要表现在以下两个方面：

 

（一）以提升组织力为重点，突出政治功能

　　“党的力量来自组织，组织能使力量倍增。”组织力是组织生命力的具体体现，是党组织创造力凝聚力战斗力的来源和基本保证。党的十九大明确提出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”这是以习近平同志为核心的党中央从国家战略的高度对基层党组织建设提出的新要求。提升党的组织力，关键在于运用组织资源、完善组织体系、发挥组织优势，确保党的路线、方针、政策和决策部署得到贯彻落实。新时代突出农村基层党组织的政治功能，主要表现在以下几个方面的内容：

　　一是要强化政治领导，提高政治能力。政治领导是党的领导的核心内容，也是中国特色社会主义制度的本质特征。中国共产党就是“依靠政治来领导，离开了政治就谈不上领导”。政治能力是“各级领导干部特别是高级干部把握方向、把握大势、把握全局的能力，辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力”。政治能力是决定党的领导能力的关键，也是领导干部必备的首要能力。习近平总书记特别重视干部政治能力的培养，把政治能力放在培养中青年干部七种能力的首位。政治能力是农村基层党组织尤其是村党组织书记必备的首要能力和政治本领。

　　二是强化自身建设，提高战斗能力。首先要健全责任机制，针对村党组织存在的弱化、软化和边缘化问题，加强村党组织自身建设，明确并制定村党组织履行职责的实施细则，健全村党组织工作运行机制。按照标准化、规范化的要求，研究制定村党组织建设的工作标准、数量指标和质量要求，明确工作责任书和路线图；其次要严肃党内政治生活，强化党内民主，畅通党员参与党内事务和民主生活的渠道，提高党内监督能力，发挥农村党组织的战斗堡垒作用。严格执行党的组织生活制度，规范开展“三会一课”、主题党日等党内活动，以提升教育质量为抓手，加强农村党员队伍建设和农村党员的管理、教育、监督、服务，发挥党员在农村建设中的先锋模范作用。

　　三是坚持群众路线，提高群众工作能力。群众路线是党的生命线，群众工作能力是党对干部的一贯要求。村党组织作为党联系村民群众的桥梁和纽带，是确保党的路线方针政策在农村落实的组织保证。村党组织书记是坚持党对农村工作全面领导和确保农村改革方向正确的关键人物，也是教育引导村民群众听党话、感党恩、跟党走的重要人物。村党组织书记通过兼任村委会主任及村集体组织和农民合作组织的负责人，把农村各类组织建设成为宣传、落实党的路线方针政策的阵地。通过深入细致的群众工作，解决群众最关心最急需的问题，获得群众信任，进而凝聚群众力量，把落实党的路线方针政策变成群众的自觉行为。

（二）以提高引领力为核心，助推乡村振兴

　　党的十九大提出的乡村振兴战略，是新时代解决“三农”问题的根本出路，为新时代的乡村发展指明了方向。实施乡村振兴战略，“要在推动乡村全面振兴上下更大功夫，推动乡村经济、乡村法治、乡村文化、乡村治理、乡村生态、乡村党建全面强起来”。由此，加强党对乡村振兴工作的全面领导，不仅要以提升组织力为重点突出政治功能，还要在集体经济发展、美丽乡村建设、三治融合、生活富裕等方面发挥引领作用。

　　一是引领村集体经济发展。加强集体经济实力是坚持社会主义方向、实现共同富裕的重要保证，发展集体经济实力是振兴贫困地区农业发展的必由之路、促进农村商品经济发展的推动力。发展集体经济作为推进乡村振兴的重要基础，首先要明确村党组织领导村集体经济工作的地位，通过村党组织书记兼任集体经济组织、农民合作组织负责人，更好地实现村党组织对村集体经济的领导；其次要加强农村党员队伍建设，把村庄经营能人、致富能手等经济精英吸收到党组织中，再按照德才兼备的要求，把这些经济精英培养、选拔成村党组织书记及成员，赋予其领导村集体经济发展的职责与权力；第三要建立党建引领村集体经济发展的机制，完善村党组织领导下的村民自治组织和村集体经济组织，让党员在村集体经济发展中发挥先锋模范作用，让村民群众成为村集体经济发展的主体力量。

　　二是引领美丽乡村建设。习近平总书记高度重视美丽乡村建设工作，把农村美与农业强、农民富放在同等重要的地位，强调“中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富”。首先要人居环境美，开展农村人居环境整治行动，必须“发挥好基层党组织核心作用，强化党员意识、标杆意识，带领农民群众推进移风易俗、改进生活方式、提高生活质量”。生态是人居环境的重要方面，习近平总书记特别重视生态保护，提出了“绿水青山就是金山银山”的新理念和“人与自然和谐共生”的生态价值观。其次要人文精神美，包括繁荣乡村文化和增强乡风文明两个方面内容，要求以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘并传承优秀传统文化，加强农村公共文化建设，培育文明乡风、淳朴民风和良好家风。美丽乡村建设要以农民为主体，而发挥农民主体作用关键要发挥农村党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，在于党员干部的以身作则和率先垂范。

　　三是引领三治融合。实施乡村振兴战略，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，明确了农村党组织在“三治融合”中的领导地位。首先要深化村民自治实践。“采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督。”村党组织要通过村民的广泛参与和利益表达，确保村民自治的方向正确和顺利进展。其次要推进农村法治建设。依法治村作为全面依法治国的重要内容和必然要求，实质是加强农村的法治宣传和法治教育，让村干部学会用法治思维和法治方式解决问题，让村民群众学会用法律维护自身权利。依法打击农村黑恶势力、宗族恶势力、宗教极端势力，保护村民和村集体利益。第三要提高农村德治水平。德治是传统中国的治国方式，也是乡村治理的重要内容。加强德孝文化建设，引导村民崇德向善，诚实守信，孝老爱幼，农村德治水平提高了，就形成了家庭和睦、邻里和谐、干群融洽的关系，进而也就形成了村庄各项事业发展的合力。

　　四是引领生活富裕。生活富裕是乡村振兴的根本目的，任务是提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌。首先要加强农村基础设施、服务设施、文化教育、思想道德和生态文明建设，为农村生产生活现代化提供条件。开展文化体育活动，增加村民群众的见识，开阔村民群众的眼界，科学文化知识越来越丰富，进而提高村民的生活质量。其次要加大农民工返乡就业创业的支持力度，让想干事、愿干事的有事干、能创业，拓宽农民增收渠道，培养农民致富能手。还要建立学习培训制度，加强新型农民职业技能技术培训，把身份农民转变为职业农民，促进农民充分就业，保障农民就业质量。第三要加强农村社会保障体系建设，完善最低生活保障、养老保险、医疗保险、大病救助等方面的内容，提高农村民生保障水平，让农民群众在乡村振兴中有更多的获得感、幸福感和安全感。

三、新时代推行村党组织书记“一肩挑”面临的困境

　　村党组织书记“一肩挑”是新时代加强党对农村工作全面领导的重要举措，也是确保党的路线、方针、政策和决策部署在农村贯彻落实的具体体现，能够从根本上避免村“两委”的权力争夺以及由此造成的派系斗争和村庄内耗，也能够从根本上把村民群众动员起来，进而使村民群众成为办好村庄各项工作的主体力量。但从目前农村的普遍状况来看，全面推行村党组织书记“一肩挑”还面临诸多困境。

（一）选举程序有争议，存在背离政策初衷的风险

　　村党组织书记“一肩挑”政策，无论在理论上还是在实践上都存在困难。首先是学术界存在争议，一些学者认为“一肩挑”有可能偏离村民自治的制度设计，有导致基层民主倒退的可能，尤其是先选出村党组织书记，再由村党组织书记竞选村委会主任，有悖于民主程序；其次是政策落实有误区，在我们的调研中，有部分村民认为“既然政策规定了村委会主任由村党组织书记兼任，选出村党组织书记就可以了，选不选村委会主任就无关紧要了”；还有部分村民认为“自己不是党员，不能投票选村党组织书记，那么村委会主任是谁都和自己没关系”。在这种误区下，部分村庄的村委会换届选举就沦为形式，不仅影响了村民的选举热情，更背离了村党组织书记“一肩挑”政策本义，导致村党组织书记“一肩挑”在推广的过程中困难重重。

　　另外，村党组织书记“一肩挑”政策对村党组织尤其是村党组织书记的能力与素质提出了更高要求，包括政治能力、发展经济能力、群众工作能力、村庄治理能力、文化素质、文明程度等方面的内容。但在农村现实中很少有这样的全能人才，尤其是农村党组织建设相对滞后、农村干部后备力量严重不足，再加上农村青壮年长期外出打工以及村民群众对于“一肩挑”的村党组织书记人选期望较高，导致实践中很难选出与政策要求真正相符合的人，对村党组织书记“一肩挑”的实践效果造成影响。

（二）派系斗争、矛盾突出的村选人难

　　对派系斗争、矛盾突出的村来说，目前各地农村都存在这种类型的村，这些村一般都具有资源丰富、村庄基础好、发展条件好的特征，并由此形成了村“两委”换届选举中的激烈竞争和选举后的村“两委”矛盾及派系斗争。这些村庄的治理体现出村“两委”相互抗衡、唱对台戏的明显特征，造成了村庄内部的严重内耗，也造成了村民利益和村集体利益的严重损失。而且，这些村庄的内部矛盾积怨很深，派系利益固化，各派都想掌握村庄公权力，互不相让，村“两委”矛盾难以调解，派系斗争日益激烈。

针对这种情况，许多地方采取下派干部担任村党组织书记的做法，有的地方甚至采取直接下派一个三人党小组的整建制措施解决问题，但从实施情况来看，这种做法也只能维持村庄的基本稳定，很难从根本上解决村庄积怨已久的矛盾。有的甚至连最基本的村庄稳定都不能保证，对立的村“两委”各自为政，对于下派的干部都不买账，下派干部甚至连基本的村“两委”联席会议都召集不起来。

 

（三）撤并行政村、党组织软弱涣散

　　村派人难对于撤并行政村来说，由于近几年全国各地集中开展行政村撤并工作，新撤并的行政村数量较多，如山西忻州市的行政村数量由2016年底的4888个减少到2020年底的2746个，撤并率达44%；运城市的行政村数量由2016年底的3196减少到2020年的2172个，撤并率达32%。许多新撤并的行政村还处在形合实不合阶段，新班子组建需要一个“磨合期”，实质合并还需要一定时间，无论谁担任村党支部书记都难以服众。因此，在撤并行政村全面推行村党组织书记“一肩挑”存在较大困难，甚至会引发村庄之间的矛盾纠纷和利益博弈，对村庄稳定造成不利影响。如果下派干部任村党组织书记，要通过换届选举组建团结战斗的村“两委”班子难度较大，各撤并村因村民人口数量差异较大，会对选举结果产生不满，而且选举产生的村“两委”干部也会因考虑各自村庄利益很难达成一致意见。

　　对于党组织软弱涣散村来说，改革开放以来，由于受市场经济的影响，农村很多青壮年劳动力多注重经济能力的提升，而轻视甚至忽视政治素质的培养，缺乏加入党组织的积极性、主动性，再加上大量农村青壮年进城打工，造成了农村党员队伍老龄化的现象，导致符合“一肩挑”的村级党组织书记人选严重缺乏。尤其是随着农村人口长期外流造成的人口空心化，进一步加剧了农村党组织的软弱涣散，失去了农村发展的内在活力。这种村庄不仅缺乏村党支部书记人选，还缺乏村“两委”其他成员的人选，即使下派干部担任村党支部书记，也难以组建团结战斗的村“两委”班子，靠下派干部一人之力很难挑起多重职能的担子。

（四）村党组织书记“一肩挑”条件设置难

　　村党组织书记“一肩挑”是实现党对农村各项工作全面领导的重要举措，必须对村党组织书记的人选提出要求，追求年轻化、知识化、有实力。有些地方推行村党组织书记“一肩挑”政策中，针对村干部年龄老化、文化程度低等问题，规定了村党支部书记60岁以下的年龄和高中及以上的文化程度要求。但从农村发展的实际情况看，有许多村庄由于有了好的带头人，经过十余年甚至二十余年的发展走上了全面且可持续发展的道路，这些村庄的带头人在基层党建、经济发展、生态文明建设和乡村治理等方面积累了丰富经验，也奠定了雄厚的群众基础，已经成为村民心目中的主心骨，且身体健康，有充足精力履行村党组织书记承担的各种职能。但这些带头人中有相当一部分超过了60岁的年龄，也有很多不符合高中文化程度的要求，而其他村干部都还没有完全成长起来，结果使得许多适合村党组织书记的人选被拒之门外，不仅浪费了农村人才，还可能会因没有合适人选而导致一些发展起来的村庄又陷入困境，难以实现村党组织书记“一肩挑”的政策目标。

 

四、新时代推行村党组织书记“一肩挑”的出路

　　“制度的生命力在于执行”，村党组织书记“一肩挑”作为加强党对农村一切工作领导的必然趋势和重要举措，关键在于落实。而要落实好村党组织书记“一肩挑”政策，必须具备“一盘棋”的思想，制定清晰的村党组织书记标准条件和职责清单，拓宽选人派人渠道，再根据不同村庄的具体情况分类施策，下大功夫选好人、派好人，配强村“两委”班子。建立健全村组织体系和运行机制，规范权力运作，加强权力监督用好人。强化村级后备干部培养，加强村级后备干部队伍建设，确保村党组织书记“一肩挑”后继有人。

（一）明确村党组织书记的条件，拓宽村党组织书记选人渠道

　　村党组织书记“一肩挑”政策落实的关键在于村党组织书记的人选，选对了人政策就成功了一大半。正如毛泽东所说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”由此，推行党组织书记“一肩挑”，首先要明确村党组织书记的条件和标准，包括必备条件和否决条件。

　　一是明确必备条件。村党组织书记的提名条件要根据新时代农村基层党组织对农村各项工作全面领导的要求来确定：政治上对党忠诚，有1年以上的党龄；经济上要懂得市场规律，有带领村民致富的能力；作风上要敢于担当，善于做群众工作，有雄厚的群众基础；道德上要有无私奉献的精神，有发展村集体事业的责任心和使命感；年龄和文化程度上追求村党组织书记的年轻化、知识化，但不限定60岁以下年龄和高中文化程度。

　　二是明确否决条件。落实村党组织书记“一肩挑”政策，重在选出忠诚担当的人担任村党组织书记，必须对村党组织书记的政治素质进行严格把关。有下列情形之一的不得提名：受党纪党规处分且在影响期内的或正在被调查的；有违法行为受过刑事处分的；曾经因吸毒、嫖娼或参与邪教等非法组织被处罚的；有拉帮结派、拉票贿选行为的；本届换届前村财务清理审计中发现问题的。

　　针对以上村党支部书记的条件和农村内部符合条件的人选明显不足的基本情况，需要通过制度创新将更多符合条件的人才纳入体系之中，这是“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”。由此，需要出台政策，建立激励机制，拓宽村党组织书记的选人渠道，从机关和企事业单位、离退休干部、退伍军人、返乡企业家、大学毕业生研究生中选人，鼓励这些群体到农村担任村党组织书记，确保有一支高素质的村党支部书记队伍。

（二）深入调查，明确人选，严格选举程序选好人

　　以县为单位，加强政策宣传，深化村民群众对政策的理解和认识，争取村民群众对政策的认同和支持，并在深入调查研究的基础上，明确村干部尤其是村党组织书记的人选，并严格选举程序把真正符合条件的人选出来。

　　一是在村“两委”换届选举前，各县要按照村党组织书记“一肩挑”的政策要求，对全县所有村庄进行深入调查和全面摸排，对于有符合村党组织书记条件的村庄，重点考察村党组织书记人选的能力、素质及其在村民心目中的威信，对党组织书记的人选进行严格把关。并在深入调查研究的基础上，把各村“两委”干部尤其是村党组织书记人选纳入乡镇党委重点培养的对象，为这些干部在村“两委”换届选举中成功当选打好基础，确保当选的村党组织书记是忠诚、干净、担当的人。

　　二是在村“两委”换届选举中，先按照党内民主程序进行村党组织换届，让符合条件的人选通过合法程序担任村党组织书记及其他成员。再严格按照《村民委员会组织法》的要求，明确村委会换届选举程序，并严格按照选举程序做好村委会换届选举工作，重点防止家族、宗族、宗派等势力或各种形式的贿选干扰选举。要求新当选的村党组织书记积极竞选村委会主任的职位，鼓励其他新当选的党组织成员竞选村委会其它职位，如果村党组织书记在村委会主任竞选中失败，同时也就失去了村党组织书记的资格。该村的党组织书记暂时由乡镇党委委派，以确保村党组织书记的质量，真正让组织放心，让群众满意。

（三）全面调查，综合研判，精准施策派对人

　　对于一些没有村党组织书记人选的撤并行政村、软弱涣散村和一些派系斗争激烈、矛盾纠纷突出的村，县委、县政府要在如何派人上下足功夫。在满足政治条件的前提下，要通过全面调查，进行综合研判，针对每个村庄的实际需求从机关和企事业单位、离退休干部、退伍军人、回乡创业企业家、优秀毕业生中选对的人，做到一村一策、精准施策。

　　一是县委、县政府要组织各乡镇进行深入调查研究，各乡镇要建立《“一肩挑”调研工作台账》，认真分析每个村庄的实际情况，并在调查研究的基础之上，根据各村存在的主要问题和面临的主要困难，弄清村庄发展需要什么样的人才，解决好每个村庄需要派什么人的问题。对于一些派系斗争激烈、矛盾纠纷突出的大村，可以从公安、纪检、司法等部门选人，下派一个三人党小组，真正做到一村一策、精准施策。还可以采取以强带弱的措施，让已经发展起来的强村党组织书记根据本村发展需要和自身发展能力选择愿意帮扶的弱村，兼任弱村党组织书记，利用本村的产业优势和经济实力带动弱村发展，同时利用弱村资源拓宽本村的发展空间。

　　二是县委、县政府在确定好各村下派的人选后，首先要对即将下派的人选进行培训，按照乡村振兴战略的总要求，提高下派人选实施乡村振兴战略的能力，确保下派人选入村后能够根据本村实际情况，有计划、有目的地开展工作，尽快融入到村民群众中，赢得村民群众的广泛信任。同时，还要在下派干部的村庄对村民进行宣传教育，使村民群众认识和理解中央关于村党组织“一肩挑”的政策目标和下派干部的真正用意，为下派干部入村工作做好准备。

（四）党建引领“三治融合”，健全权力监督用好人

　　“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”但好的制度落实不好，也难以实现制度的预期目标。村党组织书记“一肩挑”是对村庄权力的高度集中，必须建立在权力监督机制有效运转的基础之上，这就需要加强农村基层党组织建设，建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

　　一是深化村民自治实践。实行民主管理、民主协商、民主决策、民主监督，严格按照《村民委员会组织法》的要求开展自治活动，确保村民自治机制的有效运转，村庄公共资源、公共事务由村民管理，涉及村集体和村民利益的重大事务由村民决策，村干部行为由村民监督，始终把一肩挑多职的村党组织书记权力置于村民的监督之下。最终使一肩挑多职的村党组织书记，在村民的监督下不能腐。

　　二是加强法制建设。乡镇党委带领村党组织加强农村法治建设，首先通过法治宣传教育增强村干部和村民群众的法治意识，自觉把村规民约或村民自治章程、农民合作组织章程等与国家法律有效衔接，做到依法自治、依法合作，让村党组织书记及其他村干部学会用法治思维和法治方式解决问题、办理村务。同时，要通过法治宣传教育让村民群众学会用法律维护自身权益，而不是一味采取上访行动，甚至通过闹访、缠访获取利益。最终使一肩挑多职的村党组织书记，在法治的约束下不敢腐。

　　三是提升德治水平。乡镇党委带领村党组织加强农村道德建设，开展“好媳妇”“好婆婆”“好妯娌”“好邻居”“十好家庭”等评比活动，弘扬中华民族优秀传统文化，形成良好的家风礼节与和睦的邻里关系。通过社会主义核心价值观教育，培养村民群众的家国情怀和社会责任感，增强村民的文明意识，培育良善的社会风气。最终使一肩挑多职的村党组织书记，在道德的激励下不想腐。

（五）激发村党组织书记活力，强化农村后备干部培养

　　落实村党组织书记“一肩挑”政策，关键要发挥好村党组织书记在农村各项工作中的领导作用和带头作用。而要做到这一点，就需要采取有力措施，激发村党组织书记内在活力，需要做好以下几方面的工作：

　　一是加强村党组织书记培训，提高村党组织书记的整体素质和履职能力。首先通过培训增强村党组织书记党性，“党性是党员干部立身、立业、立言、立德的基石”，通过党性教育增强村党组织书记的组织纪律修养和个人道德修养，帮助其坚定理想信念，进而确保其政治素质提高和政治方向正确。其次通过培训提高村党组织书记领导村庄全面发展的能力，如把握市场经济规律、找准村庄产业、壮大村集体经济实力、拓宽村民收入渠道的能力，组织村民挖掘村庄文化潜力、开展各种文体活动、增强村民见识、提高村民素质、融洽村民关系、凝聚村民合力的群众工作能力，以及把党的路线、方针、政策和决策部署变成村民自觉行动的抓落实能力等。

　　二是明确村党组织书记职责，建立健全村党组织书记考核制度。明确并严格履行其在村民自治、集体经济发展、农民合作组织等方面承担的重要职责，建立严格的考核制度，通过严格考核确保其履行职责。细化、量化考核评价指标，并以此为基础建立和完善奖惩机制，如对工作成绩突出的村党组织书记给予激励，包括精神上的荣誉如党代表、人大代表、政协委员，经济上的物质奖励和政治上的提拔晋升或招录乡镇公务员，充分激发村党组织书记的内生动力。对考核不合格或工作出现重大失误并造成恶劣影响的村党组织书记，要责令其辞职，形成有效的退出机制。

　　三是强化农村后备干部的培养，确保村党组织书记“一肩挑”后继有人。农村基层党组织建设的重要任务，就是加强农村人才队伍建设，培养农村后备干部，提升农村发展软实力。而要做好这些工作，就必须制定相关政策，吸引企业家下乡投资、在外乡贤及农民工返乡创业就业、大学生研究生回乡创业就业、离退休干部、退役军人回乡发展，并在加强对这些人才培训的基础上，逐步将其吸纳进各种村民合作组织，为确保村党组织书记后继有人储备力量，也为实施乡村振兴战略注入新的活力。

　　（作者：董江爱，山西大学政治与公共管理学院教授，博士生导师；郝丽倩，山西大学政治与公共管理学院博士研究生）

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　　来源：《社会主义研究》2021年第2期