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曹俊金：为落实全球发展倡议提供法治保障
2021年9月21日，习近平主席在第七十六届联合国大会上首次提出全球发展倡议（以下简称“倡议”）。倡议一经提出，便受到国际社会高度关注，业已得到多个国际组织和100多个国家的支持。党的二十届三中全会指出，要“推动构建人类命运共同体，践行全人类共同价值，落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，倡导平等有序的世界多极化、普惠包容的经济全球化”。落实倡议，既是中国参与引领全球治理体系改革和建设的重要行动，也是中国推动构建人类命运共同体的重要实践。
法治是落实全球发展倡议的重要保障
全球发展倡议提出以后，我国坚持行动导向，不断凝聚发展共识、不断加大资源投入、不断加强重点领域合作、不断丰富交流合作平台，积极推动倡议落实。法治在其中发挥着重要作用。一是保障倡议的有力落实。通过创设法律规范，借助法律的普适性和强制性，能够整合现有分散的发展资源，增强倡议的落实力度。二是保障倡议的有序落实。需要围绕全球发展项目，建立和完善有关项目立项、采购、实施、监督、评估、激励等方面的法律规范，以保障其有序实施。三是保障倡议的有效落实。落实倡议具有发展和外交双重属性，需要根据需求创设筹资、国际合作等法律制度，也需要创制法律样本，推动相关国家、国际机构共同落实倡议，以此最大限度调动国内国际两种发展资源。
健全落实全球发展倡议的法律体系
目前，《对外关系法》第18条对落实全球发展倡议作出了直接规定。但该法具有政策法性质，其条款具有政策性、宣示性、原则性特点，并未就落实倡议作出具体的制度安排。此外，国家国际发展合作署出台了《全球发展资金库准则（试行）》《全球发展项目库准则（试行）》两份工作文件，但仍然需要继续充实相关法律法规。
首先，制定支持倡议活动的专项立法。可以考虑两种方案：一是统一立法，即制定“全球发展促进法”，对中国贡献倡议活动的目的、原则、管理体制、主要方式、国际合作、激励支持、法律责任等作出规定。二是分散立法，即将倡议的落实活动分为两类，具有援助性质和不具有援助性质的全球发展活动，分别加以规范。对于前者，可制定“国际发展合作法”或“对外援助法”，将倡议纳入立法目的；对于后者，可依其行业类别，将能源、环保、粮食、气候、卫生、体育等不同领域立法中的国际合作条款与倡议进行衔接。
其次，制定支持倡议活动的配套法律。除制定专项立法之外，还应推动配套法规、规章的出台，提升全球发展倡议法律规范的可操作性。例如，目前私人主体参与全球发展项目的法律法规并不完善，且在专项立法中，难以就此问题作出具体规定。因此，要通过配套法规、规章对私人主体参与全球发展项目的合法性、权利义务、参与程序、激励规则、法律责任等予以规定，为其积极推动倡议落实提供制度通道。
最后，推动支持倡议活动的国际法律制度。一是进一步加强与具有发展职能的国际组织的双边合作。积极推动全球发展倡议纳入国际组织议题，通过双边协定等方式加强中国与国际组织之间在全球发展合作方面的深度合作，使倡议成为国际组织推动发展工作的重要合作平台。二是进一步加强与发达国家、具有发展职能的国际组织的三方合作。积极推动“中国+发达国家+发展中国家”“中国+国际组织+发展中国家”等三方发展合作项目，通过创建以项目为基础的“契约式国际法”撬动发达国家、国际组织的发展资源，共同落实倡议。
完善落实全球发展倡议的法治保障体系
第一，增进落实倡议的法治研究。尽管倡议已被纳入对外关系基础法，国家层面在落实倡议方面也开展了大量的务实工作，但保障倡议落实的法治理论研究尚未引起普遍关注。今后，需要着力推动全球发展倡议的法理基础、促进全球发展的国内立法理论、促进全球发展的具体法律制度理论、落实全球发展倡议的国际法治等方面的研究，以便为保障倡议落实的法律规范形成、发展与运行提供理论依循，确保在法治轨道上全面落实倡议。
第二，明确落实倡议的职能机构。落实倡议属于中央事权，依法应由中央外事工作领导机构负责统筹协调、整体推进、督促落实。但对于落实倡议的具体归口管理部门，目前尚未明确。我国已设立全球发展促进中心推动落实倡议，但没有法律或文件明确由该机构牵头负责推动倡议落实；作为国家国际发展合作署下设的事业单位，该机构事实上也难以独立承担落实倡议的职责。全球发展倡议的落实，既需要有专门的部门归口管理，也需要有相关的行业主管部门协同推进。对此，应当推动形成系统集成、发展导向、协同高效的全球发展倡议落实管理体制，并通过专项立法、配套制度推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，为落实倡议提供强有力的组织保障。
第三，完善落实倡议的资金保障机制。我国于2022年将2015年设立的南南合作援助基金升级为“全球发展和南南合作基金”（以下简称“基金”），并在原30亿美元基础上增资10亿美元，专门用以支持开展全球发展倡议合作。一方面，目前全球发展筹资缺口达到每年4万亿美元，基金的资金规模相对有限，可以考虑按需适时增资，以在全球发展中发挥持续作用。另一方面，基金有明确的归口管理部门，其他有关部门难以获得基金使用的主动权，落实倡议的资金规模、来源渠道等较为受限。因而，建议拓展创新发展的筹资渠道，在基金之外设立有关教育、能源、卫生健康等领域的专项发展合作基金。例如，可以考虑采取政府出资与社会出资相结合的方式，设立“全球教育发展合作基金”，在落实倡议的同时，不断增强我国教育的国际影响力和话语权，深度参与全球教育治理。同时，提升基金管理运行的制度化，形成契合倡议推行需要的基金管理机制，为提升落实倡议的法治保障能力提供有力的资源支持。
第四，加强落实倡议的法治人才培养。倡议是涉外工作战略布局的重要组成部分，需要大量各行各业的专业人才和国际发展合作法律人才，协力推进全球发展合作项目落地增效。目前，我国整体上对于国际发展合作法律人才培养的重视程度不足，缺乏相应的战略认知和学科支持，课程设置、师资配备、教材建设、资源支持等方面存在短板，需要从提升人才培养认知、强化学科专业支持、优化人才培养设计、完善人才培养保障体系等方面入手，优化国际发展合作法律人才培养机制，为落实倡议提供法治人才支持。
（作者系上海政法学院国际法学院教授）
来源：《中国社会科学报》2025年2月27日
网络编辑：慧慧